De ontmaskering van de concessie

Een onderzoek naar de plaats van het concessiemodel in gebiedsontwikkeling

In de praktijk worden verschillende manieren van samenwerking tussen publiek en private partijen onderscheiden. In de eerste plaats het traditionele meest gebruikelijke model van het actieve gemeentelijke grondbeleid waar ook de bouwclaim onder valt. Een stap verder gaat de situatie waarin deze partijen samen een nieuw grond- en vastgoedexploitatiemaatschappij oprichten. Zo’n joint venture is de enige echte PPS. De meest geprivatiseerde vorm waarbij ook de financiering wordt overgedragen, benadert inhoudelijk de rechtsfiguur concessie. Het accent ligt niet zozeer op samenwerking als wel op de overdracht van taken, bevoegdheden en risico’s. In dat perspectief is het merkwaardig om het concessiemodel als een voorbeeld van PPS te benoemen. De concessie is juist een alternatief naast PPS.

Het concessiemodel is bij gebiedsontwikkeling in Nederland nog niet echt toegepast. Het wordt wel gebruikt bij de exploratie en exploitatie van delfstoffen en in het openbaar vervoer. Kern hierbij is dat een afgebakend stuk grond danwel een mobiliteitsdienst binnen een afgebakend geografisch gebied door de publieke opdrachtgever in exploitatie wordt gegeven aan een private partij. De exploitatie geschiedt binnen een vooraf gedefinieerd programma en wordt door de publieke sector gecontroleerd op vooraf bepaalde kenmerken.

De huidige praktijk inzake Publiek Private Samenwerking wijkt sterk af van de manier waarop de concessie in gebiedsontwikkeling zou moeten werken. Grote verschillen zijn er bij rolverdeling en de looptijd van de samenwerking over een groter bereik van aspecten. Vanuit de ervaringen uit de praktijk, waarin risicoverdeling, normstelling, selectiemarktpartijen en samenwerkingsrelaties centraal staan, vraagt een concessie een geheel andere afstemming en randvoorwaarden. Een concessie impliceert dat de overheid vooraf helder kan definiëren wat de beoogde output is en vervolgens loslaat en erop vertrouwt dat de output door de markt wordt gerealiseerd. Daarin zit volgens alle partijen de crux met gebiedsontwikkeling: de output is voor een langdurige periode van circa 20 jaar op voorhand niet te definiëren op een wijze waarop of de markt of de overheid zich kan vinden.

Om de ervaringen met het concessiemodel verder uit te diepen zijn een drietal projecten voor een casestudy geselecteerd die volgens het concessiemodel ontwikkeld zouden zijn. Het betreft Ypenburg, als Vinex locatie, Wagnerplein te Tilburg als centrum herontwikkeling en De Laares te Enschede als herstructureringsgebied.
Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat hèt concessiemodel niet bestaat, dat er steeds sprake is van gradaties en dat dit in de toekomst niet anders zal zijn. Het pleiten voor één model is onhaalbaar. Cruciaal blijkt de mate waarin partijen erin slagen heldere randvoorwaarden te stellen. Bij veel partijen is twijfel gerezen over de meerwaarde van het concessiemodel. Met name lagere overheden twijfelen over de meerwaarde van inschakeling van de markt en over de verandering van hun eigen rol die daaraan verbonden is. Het beleid, de wetgeving alsmede de ontwikkeling van instrumenten lijken met name bruikbaar voor infrastructuurprojecten en niet zozeer voor gebiedsontwikkelingsprojecten.

Het lijkt verstandig om de term “concessiemodel” niet meer te hanteren in de context van Publiek Private Samenwerking aangezien de concessie juist een alternatief naast PPS is. In algemene zin verdient het aanbeveling het woord concessie alleen dan te gebruiken wanneer sprake is van een rechtsverhouding waarin de overheid aan een private partij de uitvoering toevertrouwt van een activiteit van algemeen belang waarvan zij de instandhouding wezenlijk acht en die bestemd is voor gebruik door het publiek dat voor dat gebruik aan de concessiehouder een vergoeding betaald.

Er is een nieuw theoretisch instrument bedacht die gebiedsconcessie is genoemd, waarbij publieke partijen en een private partij of een privaat consortium een overeenkomst aangaan voor inrichting en beheer en onderhoud van een gebied voor een perioden tot dertig jaar.
Het concessiekader is dan een structuurvisie waarbinnen de private partij het ruimtelijk plan uitvoert en daarnaast voor een bepaalde termijn verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de openbare ruimte in het betreffende gebied. In theorie is dat een fantastisch instrument voor overheden en marktpartijen om succesvol gebiedsontwikkelingen te doen plaatsvinden. Op papier werkt de organisatie, maar de praktijk bewijst keer op keer weerbarstiger te zijn.

Zie voor de volledige publicatie: