Zo spelen private partijen een rol in duurzame stedelijke ontwikkeling

Private partijen spelen een steeds belangrijkere rol in stedelijke ontwikkeling (Heurkens, 2012,  Andersson & Moroni, 2014). Enerzijds omdat overheden minder (actief) risicovol grondbeleid voeren en participeren in joint ventures, anderzijds omdat de ontwikkeling van stedelijke gebieden en vastgoed stabiele investeringsmogelijkheden biedt voor allerlei soorten marktpartijen. Denk daarbij aan projectontwikkelaars en ontwikkelende beleggers, maar ook aan multinationale of filantropische bedrijven die vastgoed niet als kerntaak hebben (Heurkens, 2018). Tegelijkertijd worden steden door toegenomen economische competitie en strengere milieueisen en duurzaamheidsbeleid (van gas los, CO2-neutraal, energieneutraal, et cetera) uitgedaagd om meer duurzame kwalitatief-hoogwaardige leefbare gebieden te ontwikkelen (NEPROM, 2018). De vraag is dus evident: in hoeverre en hoe kunnen private partijen bijdragen aan duurzame stedelijke ontwikkeling?

Veranderend speelveld: duurzame stedelijke regulering

De ontwikkeling en verduurzaming van steden, gebieden en vastgoed is een pregnante opgave die zowel private, publieke en particuliere partijen aangaat. Ondanks de vaak terugkerende roep van verschillende Nederlandse marktpartijen voor meer overheidsregie (NEPROM, 2018) – met name voor de grote uitdagingen van woningbouw, infrastructuur en energietransitie – worden in de nieuwe Omgevingswet private en burgerinitiatieven als uitgangspunt genomen voor de ontwikkeling van onze (stedelijke) leefomgeving. Deze nieuwe realiteit is een gevolg van een veranderende bestuurlijke verhouding tussen publieke, private en maatschappelijke partijen (zie Crouch, 2012). Dit leidt een nieuwe fase van planologie in: die van ontwikkelingsplanologie naar uitnodigings- of coalitieplanologie (Heurkens, 2012, zie figuur 1). Hierin bepalen marktpartijen en burgers nadrukkelijker zelf de ruimte- en huisvestingsvraag, en treden overheden meer faciliterend, stimulerend en regulerend op om initiatieven mogelijk te maken. 

Tegelijkertijd worden alle partijen geconfronteerd met de nieuwe realiteit van regulering van duurzaamheidsuitdagingen (Senge et al. 2010; Van der Heijden, 2014; 2017). Duurzaamheid is echter een diffuus koepelbegrip: het betekent voor iedereen wat anders en elke stad heeft zo zijn eigen duurzaamheidsproblematiek. Duurzaamheid in de stedelijke context omvat concepten zoals klimaatadaptiviteit, functionele adaptiviteit, veerkrachtigheid, CO2-neutraliteit, energieneutraliteit, betaalbaarheid en circulariteit. Veel gemeenten voeren op tal van deze concepten beleid, en vertalen dit naar concrete eisen in ontwikkeltenders voor de markt. Ook worden zij gesteund door provinciaal beleid over duurzame verstedelijking, en langzaam strenger wordende milieueisen (zoals EPC-normen in het Bouwbesluit). Ook Europa heeft wetgeving die vereist dat stedelijke ontwikkeling op duurzamere wijze plaatsvindt, wat ook blijkt uit de huidige stikstofproblematiek. Echter, dit beleid en deze wetgeving zijn op zichzelf niet voldoende. Overheden zijn voor de implementatie en uitvoering ervan afhankelijk van de markt. 

Figuur 1. Veranderend speelveld van stedelijke governance

Naast de veranderende verhouding tussen publiek en privaat, en de toegenomen noodzaak tot en wetgeving voor verduurzaming van onze (stedelijke) omgeving, is er nog een structurele trend gaande: die van ‘corporate sustainability’ (Dyllick & Hockerts, 2002) en corporate social responsibility (CSR) (Tsutsui & Lim, 2015). Wereldwijd richten marktpartijen hun bedrijfsfilosofie steeds meer in op maatschappelijk verantwoord en duurzaam ondernemen, waarbij duurzaamheid steeds meer een integraal, intrinsiek onderdeel wordt van de private bedrijfscultuur, personeelsbeleid, bedrijfsvoering, en investeringsstrategie (Senge et al., 2010). 

Daarbij gaat men niet zelden ‘beyond compliance’, dus voorbij wat wettelijk geëist wordt. Dit wordt veroorzaakt door maatschappelijke druk op bedrijven om duurzamer te handelen (Gunningham, et al. 2018). CSR dient dus niet alleen als reputatie- of marketingmiddel; het vormt eerder een strategische voorwaarde om vreemd privaat kapitaal aan te trekken, om opdrachten van overheden gegund te krijgen, om jonge medewerkers aan te trekken, en om de duurzaamheidswensen van klanten te bedienen. 

Kortom, de institutionele omgeving van marktpartijen in allerlei sectoren – zowel vanuit investeerders, overheid als maatschappij – creëert de noodzaak voor marktpartijen om duurzaamheid integraal onderdeel te maken van de bedrijfsbeleid, teneinde competitief te blijven en de bedrijfscontinuïteit te waarborgen. 

De rol van private partijen bij duurzame stedelijke ontwikkeling

Wat betekent dit veranderende speelveld voor de rol van private partijen bij duurzame stedelijke ontwikkeling? Welke rol kunnen zij spelen en welke veranderingen zijn gaande? Om die vragen te beantwoorden, dienen we allereerst een onderscheid te maken in vier typen van privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling (Heurkens, 2018). Figuur 2 geeft conceptueel de vier typen privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling weer, gepositioneerd via de assen naar korte- of langetermijnbetrokkenheid en incrementele of integrale ontwikkelstrategie. Het onderscheid tussen korte en lange termijn van betrokkenheid ligt in de rol die partijen spelen in de exploitatie van vastgoed of gebieden. Het onderscheid tussen incrementeel en integraal ligt voornamelijk in het schaalfocus van ontwikkelen: vastgoed- versus gebiedsontwikkeling. 
Figuur 2. Typologie van privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling (Heurkens, 2018)

Laten we wat verder inzoomen op de private partijen en hun werkwijze om hun huidige en potentiële rol in stedelijke ontwikkeling te kunnen begrijpen. Ontwikkelaars en bouwbedrijven hebben met name een relatieve kortetermijn-, projectmatige ontwikkelfocus, waarbij het maken van kwalitatief goede integrale gebieden, het behalen van een degelijke winst, en het beperken van financiële risico’s centraal staan (Heurkens, 2012). Ontwikkelende, institutionele en particuliere beleggers (maar ook woningcorporaties) investeren in, of ontwikkelen zelf, een vastgoedportefeuille waarvan men (deels) eigenaar is, en waarbij het behalen van financieel rendement door vastgoedexploitatie over de lange termijn centraal staat (Sturm et al., 2014). 

Bedrijven die vastgoed niet als kerntaak hebben, zoals multinationals, filantropen en technologie- en energiepartners (Potters & Heurkens, 2015), vormen ‘nieuwe’ spelers in stedelijke ontwikkeling, die hun bedrijfsactiviteiten diversifiëren met vastgoed en vaak een langetermijn-exploitatiefocus hebben. Ten slotte nemen particuliere partijen, vaak lokale ondernemers, huurders en bewoners (al dan niet in georganiseerd verband) in toenemende mate initiatief voor hun eigen directe leef- of werkomgeving, met enigszins kortetermijnfocus via incrementele ingrepen.

Welke recente veranderingen zien we nu voor de rol van private partijen en duurzame gebieds- en vastgoedontwikkeling? Ten eerste is te constateren dan privaat eigenaarschap en exploitatie van vastgoed en openbare ruimte leidt tot een grotere bereidwilligheid om te investeren in duurzaamheid (ULI, 2018). Investeringen in bijvoorbeeld energiemaatregelen lonen in dat geval uiteraard direct, want operationele energiekosten worden structureel gereduceerd, en huurinkomsten kunnen vaak worden verhoogd. Daarnaast spelen allerlei door de markt bepaalde benchmarks een grote rol bij de verduurzaming van onze stedelijke omgeving. Voor ontwikkelende beleggers vormen Corporate Social Responsiblity-beleid en Global Reporting Initiative-rapportages (Huijbregts, 2017), meer recentelijk Social Entrepreneurship en Social Value Creation (Jylhä & Junnila, 2014), alsmede Global Real Estate Sustainability Benchmark (GRESB) (voor vastgoedportefeuilles) en Building Research Establishment Environmental Assessment Method (BREAAM) en WELL-certificeringen (voor gebouwen), een mogelijkheid om duurzaamheid van vastgoed te beoordelen. Dit is steeds meer noodzakelijk om toegang te krijgen tot kapitaal op de beleggersmarkt. 

Ook ontwikkelaars zien zich genoodzaakt om duurzaam te innoveren en te ontwikkelen (Haak & Heurkens, 2015) en zien sector-breed het belang van duurzame verstedelijking (NEPROM, 2018). Dat heeft vooral te maken met marktconcurrentie (men moet competitief blijven tegenover andere ontwikkelaars), marktvraag (toenemende klantenbehoefte), publieke wetgeving en tenders (verscherpte milieueisen en publieke duurzaamheidsambities), en bestendigen van strategische samenwerkingsrelaties (een bewezen duurzame ontwikkelaar is een aantrekkelijke partner voor overheden en investeerders). 

Regales (2017) constateert echter dat ondanks financiële, wetgevende, reputatiegerelateerde en intrinsieke drijfveren, ook vele barrières bestaan voor ontwikkelaars om duurzaam te ontwikkelen. Dit heeft veel te maken met de projectmatige werkwijze van ontwikkelaars en bouwbedrijven, maar ook met ontbreken van de juiste institutionele condities (Heurkens, 2016). Duurzaamheid wordt gezien als een kostenpost in plaats van een renderende langetermijninvestering. Voldoen aan de wetgeving (compliance) is uiteraard noodzakelijk, maar een stapeling van duurzaamheidsambities door overheden wordt vaak als niet wenselijk beschouwd, omdat het de financiële haalbaarheid van business cases onder druk zet (Verheul et al., 2019), zeker bij complexe dure binnenstedelijke ontwikkelingen met versnipperd grondeigendom (Hobma et al., 2019). 

Kortom, voor duurzame stedelijke ontwikkeling is het wenselijk dat overheden hun visies en regelgeving in balans brengen met stimulerende maatregelen in afstemming met de markt (Adams & Tiesdell, 2013), waardoor ontwikkelende partijen eerder middels publieke randvoorwaarden overgaan tot duurzame innovaties.

Tenders winnen

Gezien deze rolveranderingen is het gunstig om de nieuwe rol van private partijen conceptueel te duiden en te definiëren. Figuur 3 geeft de meervoudige sturingsrol van private partijen voor (duurzame) stedelijke (gebieds)ontwikkeling weer. Op de verticale as is een onderscheid gemaakt tussen strategische (lange termijn) en projectmatige (korte termijn) ontwikkelfocus, en op de horizontale as het onderscheid tussen zachte (relationele) sturing en harde (juridisch-financiële) sturing. Om goed te kunnen functioneren in een competitieve marktomgeving dient elke private partij zich met al deze rollen bezig te houden. Zo is maatschappelijk verantwoord en duurzaam ondernemen een ‘must’ geworden, waarbij concrete fysieke, sociale, ecologische en economische resultaten ook aangetoond dienen te worden. 

Daarnaast is een investeringsscope een belangrijke conditie voor meervoudige waardecreatie. Eigenaarschap in de exploitatie- en beheerfase betekent namelijk dat op lange termijn meer rendement ontstaat en ontwikkelrisico’s beheerst worden. Deelname aan en vorming van informele netwerken en coalities, en het aangaan van formele samenwerkingsverbanden – zowel privaat-publiek, privaat-privaat als privaat-maatschappij – bundelt kennis en capaciteit voor een verhoogde gebiedskwaliteit. Ten slotte zijn partijen die zelf plannen initiëren door ‘unsolicited proposals’ (Van Vliet, 2015) of placemaking-activiteiten te organiseren, in staat om gezonde business cases te realiseren, en zijn ze minder afhankelijk van het winnen van tenders (Heurkens, 2017a).  

Figuur 3. Meervoudige private sturingsrol bij stedelijke (gebieds)ontwikkeling.

Buitenlandse praktijkvoorbeelden

Maar in hoeverre is dit nu herkenbaar in de praktijk? Met name in Angelsaksische praktijken zoals Engeland, Amerika en Australië dragen private partijen op allerlei manieren bij aan publieke zaken en integreren ze duurzaamheid in stedelijke ontwikkelingen. Zo heeft ontwikkelaar Argent in King’s Cross London een duurzaam gebied ontwikkeld, waarbij energiezuinigheid, placemaking, herscholing van wijkbewoners, hergebruik van erfgoed, en investeren in ruimtelijke kwaliteit hand in hand gaan met een lucratieve business case (figuur 4, Heurkens & Buskens, 2017). 

In Sydney heeft ontwikkelend belegger LendLease bij de mixed-use-vastgoedontwikkeling Barangaroo South geïnvesteerd in verbindingen voor langzaam verkeer en mixed-use, klimaatadaptieve, energie-efficiënte en waterneutrale gebouwen. Er staat nergens in Australische wetgeving dat gebouwen waterneutraal dienen te zijn, maar ‘going beyond compliance’ is wel een langetermijninvestering die rendeert. Er wordt immers geanticipeerd op watertekorten in de toekomst, wat de vastgoedwaarde doet stijgen en verkooprisico doet dalen. 

In Seattle werkt Vulcan Real Estate als filantropisch vastgoedontwikkelaar aan South Lake Union, waarbij men investeert in parken, openbaar vervoer, waterbergingen en -afvoersystemen, betaalbare woningen, en het bewust prioriteren van het huisvesten van lokale retail en horecaondernemers, in plaats van de bekende chain stores die hogere huuropbrengsten garanderen maar een gebied zonder identiteit opleveren (Heurkens, 2012). 

Figuur 4. Privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling King’s Cross London (foto: Heurkens, 2016)

Conclusies en discussie

De vraag of private partijen een sturende rol kunnen vervullen bij de verduurzaming van stedelijke gebieden kan met een voorzichtige 'ja' beantwoord worden. De marktlogica en overheidsregulering noodzaken private partijen om invulling te geven aan duurzaamheidsvraagstukken, waarbij de aanpassing van hun bedrijfscultuur en –activiteiten nodig is om competitief te blijven en continuïteit van het bedrijf op de lange termijn te waarborgen. Een private investeringsstrategie gericht op eigenaarschap van vastgoed in de exploitatie- en beheerfase biedt voor alle soorten private partijen een belangrijke kans voor bestaanszekerheid en verdienmogelijkheden. Het balanceren tussen langetermijnduurzaamheid en kortetermijnwinstgevendheid (Hawkins, 2006) is en wordt een belangrijke zoektocht voor marktpartijen, ook in stedelijke ontwikkeling. Een meervoudige ondernemende, investerende, initiërende en samenwerkende rolopvatting en -invulling kan private partijen leidend en concurrerend maken in stedelijke gebiedsontwikkeling.

Niettemin heerst in Nederland en daarbuiten ook de perceptie dat het tempo waarmee de bouwsector innoveert en zich aanpast aan de nieuwe werkelijkheid traag verloopt (Haak & Heurkens, 2015; Heurkens, 2017b; Van der Heijden, 2017). Buskens & Heurkens (2016) laten zien dat Nederlandse projectontwikkelaars zich nog onvoldoende bewust zijn van de veelzijdige kenmerken van duurzame private gebiedsontwikkeling. De buitenlandse praktijkvoorbeelden daarentegen laten het succes van enkele private koplopers zien die daarmee ook in staat zijn om een ‘strategische markttransformatie’ (Adams & Tiesdell, 2013) op gang te brengen. 

Strengere duurzaamheidseisen, maar zeker ook stimulerende incentives vanuit overheden, kunnen marktpartijen het laatste zetje geven om meer duurzaam te innoveren. Uiteindelijke zullen private partijen die zelf een visie ontwikkelen en verantwoordelijkheid nemen voor een duurzame stedelijke omgeving, degenen zijn die competitief blijven.

Cover: Erwin Heurkens