De ruimtelijke metamorfose van Nederland

1988 – 2015

Doel van de publicatie is dan ook om bij te dragen aan het debat over nut en noodzaak van de ruimtelijke ordening. De vergelijking wordt gemaakt met de periode voor de Vino, waarin de rol van de ruimtelijke ordening leek uitgespeeld en het idee leefde dat Nederland 'af' was. De Vino toonde aan dat dit niet het geval was. Ook nu leeft het idee dat ruimtelijke ordening op nationale schaal eigenlijk nauwelijks nog betekenis heeft. Maar is dat wel zo? We staan immers nog voor de nodige ruimtelijke opgaven en daarnaast vragen andere maatschappelijke ontwikkelingen om een ruimtelijke visie op de inrichting van ons land. Denk alleen al aan de duurzaamheidsopgave voor de gebouwde omgeving en de woningbehoefte in een aantal regio's.

Achtergrond

Na twee sterke Nota's over de Ruimtelijke Ordening, kwam de derde (gefaseerd) tot stand in een tijdperk van pessimisme. De oliecrisis kwam hard aan en de bevolkingsgroei vertraagde waardoor de noodzaak om heel veel woningen te bouwen afnam. De industriële werkgelegenheid (denk aan scheepswerven) verdween uit Nederland en binnensteden liepen leeg. Wie het zich kon veroorloven, vertrok uit de stad. Het besef daalde in dat Nederland moest gaan inzetten op logistiek en dienstverlening om de internationale economische positie te versterken en dat de bestaande stad aan een serieuze upgrade en herwaardering toe was. Tegen die achtergrond begon het denken over de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening.

Vino

Onder Ed Nijpels begon het toenmalige ministerie VROM aan een ambitieus en ministerie overstijgend plan voor de ruimtelijke inrichting van Nederland met 2015 als horizon. Een campagne met Ruud Gullit werd ingezet om dit beleidsstuk zelfs bij het grote publiek onder de aandacht te brengen. Deze keer zou de Nota over de Ruimtelijke Ordening geen papieren tijger worden, maar zou het concrete resultaten gaan opleveren en werd Nederland klaargestoomd om de internationale concurrentiestrijd met omliggende Europese hoofdsteden en stedelijke regio’s aan te gaan. Het woord mainport viel voor het eerst en de Rotterdamse haven (Tweede Maasvlakte) en de luchthaven Schiphol (vijfde baan) kregen voorrang om ons land weer op de internationale kaart te zetten. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat ook de Betuwelijn (het duurste infrastructuurproject) en de HSL-Zuid (door omstandigheden zeer vertraagd) het resultaat zijn van dit ruimtelijk-economische denken.

Vinex

Na de val van het tweede kabinet Lubbers, ging het ministerie VROM van Ed Nijpels naar Hans Alders (de PvdA nam de plaats in van de VVD). Uiteraard moest vervolgens eerst wat aan de Vino gesleuteld worden voordat het opnieuw naar het parlement gestuurd kon worden en daaruit rolde de Vinex, de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra. Niet een helemaal nieuwe, maar een aangepast nota met een vleugje extra. Dat extra zat ‘m bijvoorbeeld in meer aandacht voor milieu (zoals het terugdringen van de groei van de automobiliteit) en een specifiekere aanduiding van de locaties waar de nieuwe (woningbouw) ontwikkelingen zouden moeten gaan plaatsvinden.

Vinexwijk

Het meest bekende resultaat uit deze periode zijn zonder twijfel de Vinex uitleglocaties. Minder bekend is dat veel binnenstedelijke woningbouwlocaties, zoals het Oostelijk Havengebied in Amsterdam, het Chassé-terrein in Breda en het Ceramique-terrein in Maastricht, ook onderdeel waren van het Vinex beleid. De beheersing van de verstedelijking van het land is de opgave sinds het verschijnen van de eerste nota’s over de ruimtelijke ordening en deze grote binnenstedelijke herontwikkelingsprojecten pasten in het streven naar de compacte stad.

Einde subsidietijdperk

Voorheen was woningbouw – en met name de volkshuisvesting (lees: sociale woningbouw) – het middel om ruimtelijke plannen mee te realiseren, ook in financiële zin. Daar werd door de Rijksoverheid decennialang een substantiële pot met subsidie voor klaargezet en gemeenten en woningbouwcorporaties konden daarmee in de vorm van grootschalige nieuwbouw aan de slag met de inrichting van ons land. De Vinex brak met dat systeem, de zogenaamde brutering maakte een einde aan het subsidiesysteem en besloten werd om maximaal – nogmaals maximaal – 30 procent sociale woningbouw te plannen op die nieuwe locaties. De rest moest in samenwerking met de markt worden gerealiseerd, met relatief weinig overheidssubsidie. Het is voor het eerst dat marktpartijen een grote rol spelen in grootschalige woningbouwopgaven. De projectontwikkelaar zoals we die nu kennen was geboren.

Knooppunten en sleutelprojecten

Onderdeel van de Vinexoperatie zijn de aangewezen 'stedelijke knooppunten' (het knooppuntenbeleid werd gaandeweg van negen naar dertien steden uitgebreid) en de zogenaamde Grote projecten (concrete gebiedsontwikkelingen in steden, in de Vinex tot 'sleutelprojecten' gedoopt). Deze sleutelprojecten maakten het toekomstperspectief voor iedereen meteen heel concreet: van industriële stad, naar woon-, recreatie- en kantorenstad. Tot de eerste ronde sleutelprojecten, kort na de Vino bekend gemaakt, horen onder meer de Kop van Zuid Rotterdam, het Ceramique-terrein Maastricht, het Oostelijk Havengebied Amsterdam en de Corridor Eindhoven-Veldhoven-Welschap. Vaak was de ontwikkeling van deze locaties overigens al in gang gezet. In de tweede ronde met nieuwe sleutelprojecten werden alle grote HSL-stations aangewezen: Stationsgebied Utrecht, Rotterdam Centraal, Amsterdam-Zuidas, Den Haag Nieuw Centraal, Arnhem Centraal en Breda Stationskwartier.

Infrastructuur

Nederland moest worden omgetoverd in een distributieland. Naast de mainports en de stationgebieden, de belangrijke achterlandverbindingen Betuweroute en de HSL-Zuid zijn ook bijna twintig nieuwe NS stations gebouwd en is het (hoogwaardig) openbaar vervoer naar vele Vinexwijken (met wisselend succes) aangelegd. De infrastructuuropgave is dienend geweest aan Nederland Distributieland, maar ook aan het (suburbane) verstedelijkingspatroon van onze steden. De aanpassing aan spoor- en wegennet hebben zowel binnenstedelijke als uitleglocaties goed bereikbaar gemaakt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het overgrote deel van de uitvoering van het vinexbeleid niet vanuit Volkshuisvesting, maar vanuit Infrastructuur is betaald. In die zin is de latere samenvoeging van VROM en V&W een logische vervolgstap geweest.

Landelijk gebied

Waar eerdere beleidsnota's over het landelijk gebied zich vooral bezighielden met modernisering van de landbouw (denk aan de ruilverkaveling), begaven de Vino en de Vinex zich op het terrein van de landinrichting door een meer landschapsgerichte benadering met aandacht voor natuur, bosbouw en recreatie. Het landelijk gebied kreeg ook een functie als tegenwicht, als contramal van de compacte stad. Een plek voor recreatie voor de stedelingen. Denk aan Midden-Delfland, Rijksbufferzone Amsterdam-Haarlem, maar ook aan de Blauwestad in Groningen. De groene bufferzones tussen de stedelijke gebieden wilde men per se vrij houden van bebouwing, waar in de praktijk her en der nogal wat kassen terecht zijn gekomen. De auteurs waarschuwen voor het feit dat de bescherming vanuit het Rijk van deze Rijksbufferzones nu is opgeheven. De toekomst van het Groene hart ligt nu bijvoorbeeld in de handen van de lagere overheden. Nog in de Vino werd hiervoor een nauwkeurige begrenzing vastgesteld, in de Vinac (actualisering Vinex) werd het Groene Hart zelfs benoemd tot 'nationaal landschap', maar vanaf 2012 ging het beleid geheel naar de provincies. Hoe dat gaat uitpakken is nog onduidelijk, terwijl het restrictieve beleid van de Rijksoverheid aantoonbaar effectief gebleken is. De ten tijde van de Vino geïntroduceerde 'Ecologische Hoofdstructuur' (Ministerie LNV), met voorstellen voor ‘nieuwe natuur’ (nieuwe woorden, waarvan een aantal alweer zijn afgeschaft) past in de Nederlandse cultuur van maakbaarheid, ook van het landschap. Het gebied Oostvaardersplassen is een goed voorbeeld van die nieuwe natuur. Ook in de uiterwaarden van rivieren zijn voormalige landbouwgronden omgezet in natuurgebied. Bescherming tegen en opvang van water is pas later een belangrijk onderdeel geworden van het ruimtelijk beleid. Het project Ruimte voor de Rivier is relatief nieuw.

Conclusies

Gepresenteerd tijdens een enerverende avond in Pakhuis De Zwijger met afzwaaiend directeur PBL Maarten Hajer, voormalig minister van VROM Ed Nijpels en landschapsarchitect Adriaan Geuze, somt 'De ruimtelijke metamorfose van Nederland' de plussen en minnen van het tijdperk Vino en Vinex voor ons op. Deze uitgebreide terugblik, met hier en daar een vooruitblik, wordt afgewisseld met korte interviews met prominenten zoals oud-minister Ed Nijpels en voormalig wethouder van Zwolle Margriet Meindertsma.

Al met al mogen we best trots zijn op de resultaten van de ruimtelijke planning uit het tijdperk van de Vino en de Vinex. De internationale concurrentiepositie is verbeterd en de positie van steden als aantrekkelijke vestigingsplaats voor wonen en werken ook. Woningbouwlocaties lieten zich door het gemaakte beleid vrij aardig sturen. Bedrijven- en kantorenlocaties veel minder goed en niet voor niets stierf het ABC-locatiebeleid een stille dood. Ingrepen in onze infrastructuur hebben van Nederland een distributieland gemaakt en de gewenste vermindering van de rol van de publieke sector is tot stand gebracht, ten faveure van een grotere rol van de markt. Maar nu lagere overheden en marktpartijen meer aan zet zijn, lijkt ook de aandacht voor gebiedsoverstijgende opgaven buiten beeld geraakt. De rol van de overheid verschoof in diezelfde periode – paradoxaal genoeg – van 'toelatingsplanologie' naar 'ontwikkelingsplanologie', waarbij de overheid overging tot het activeren van ontwikkelingen. De integrale gebiedsontwikkeling is daaruit voortgekomen. Maar na de Vinex zijn we van integraal weer terug bij sectoraal ruimtelijk beleid, vooral omdat Europees beleid sectoraal is ingericht en de regelgeving waar we aan gehouden zijn op die manier tot ons komt. De EU kent geen ruimtelijke ordeningsbeleid en is met name gericht op natuurwetgeving en milieunormen. Terwijl onze kracht is geweest dat we de inrichting van ons land integraal hebben aangepakt, met beleid afgestemd tussen verschillende ministeries.

Nederland is sinds de Vino en de Vinex verandert in een netwerksamenleving. De auteurs pleiten ervoor te kijken naar nieuwe opgaven die in ruimtelijk beleid terecht (moeten) gaan komen. Tal van economische, sociale en ecologische ontwikkelingen die vragen om een visie op de schaal van de nationale ruimtelijke ordening, om als ruimtelijke opgaven gezamenlijk te worden opgepakt. Maar laten we niet vergeten dat ook de inrichting van Nederland nog voor de nodige ruimtelijke ontwerpopgaven staat, waaronder een water- en een huisvestingsopgave (in ieder geval in een deel van het land). De ruimtelijke ordening was niet af en is niet af. Om in de woorden van Maarten Hajer af te sluiten: 2040, daar wordt nu aan gewerkt!

Belangstelling voor het boek zelf? Zie: www.nai010.com/en/metamorfose