De toekomst van het landelijk gebied, een collectieve gebiedsspecifieke aanpak helpt

Het is 29 mei 2019. De Raad van State zet definitief een streep door het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Daarmee wordt definitief een einde gemaakt aan het instrument dat toestemming verleende aan de bouw- en bedrijfsactiviteiten in de buurt van kwetsbare natuurgebieden. De veelbesproken ‘stikstofcrisis’ is geboren. In de daaropvolgende jaren is door de overheid gewerkt aan een Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) dat de stikstofuitstoot moet verminderen, de natuur moet herstellen én perspectief biedt aan landbouw en landelijk gebied. De insteek is een breed welvarend landelijk gebied, waarin bodem en water sturende principes zijn, en waar het prettig, gezond en veilig wonen, werken en beleven is. De ambitie is helder, maar in de praktijk blijkt een breed welvarend landelijk gebied gemakkelijker gezegd dan gedaan. Wat is nodig om daar vorm aan te geven? En wat kan de gebiedsgerichte aanpak daarin betekenen?

Beginnend antwoord

De streep door het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zorgt voor de nodige maatschappelijke beroering, met name in de agrarische sector. Onder leiding van bestuurlijk veteraan Johan Remkes komt een drieluik van adviezen tot stand (‘Niet alles kan’, ‘Niet alles kan overal’, ‘Wat wel kan’) waarin een structurele aanpak van de stikstofproblematiek wordt bepleit. Deze adviezen zijn (deels) verwerkt in de manier waarop het kabinet nu stikstofreductie en natuurherstel aanpakt: enerzijds via generieke emissiereducerende maatregelen- waaronder emissiearme vloeren en luchtwassers-  en anderzijds via een zogenaamde gebiedsgerichte aanpak. Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) geeft richting aan deze aanpak, en vormt een beginnend antwoord op de zoektocht naar een breed welvarend landelijk gebied. Maar, de stop van het transitiefonds – waarin een groot deel van de middelen van het NPLG waren besloten – zet de provincies voor het vraagstuk hoe de transitie betaald en daarmee behaald moet worden. In dit artikel blik ik eerst terug, alvorens vooruit te kijken; welke randvoorwaarden zijn nodig om met een gebiedsgerichte aanpak tot een breed welvarend landelijk gebied te komen?

De stikstofcrisis staat niet op zichzelf, maar is de zoveelste uiting van een al langer bestaande disbalans tussen landbouw en leefomgeving. Die scheefgroei vindt zijn wortels net na de Tweede Wereldoorlog, toen de agrarische sector werd klaargestoomd voor een moderne toekomst. Er moest goed en goedkoop voedsel worden geproduceerd en de boeren moesten daarvoor een fatsoenlijk inkomen ontvangen. Dat laatste was niet vanzelfsprekend, want in het snel industrialiserende Nederland bleven de inkomens van veel boeren achter bij andere beroepsgroepen. Schaalvergroting op basis van mechanisatie werd de inzet van beleid. Vanuit de dominerende aanname dat dit de enige weg was naar een landbouwsector waarin boeren een goed en stabiel inkomen zouden kunnen verwerven.

Voorbij het BBP

Met een complex stelsel van structuurmaatregelen, subsidies en prijsafspraken, is de sector de afgelopen decennia met steeds minder boeren steeds meer – en dus efficiënter – gaan produceren. Daardoor bleef haar bijdrage aan het Bruto Binnenlands Product (BBP) op peil. Sterker nog, ze nam zelfs toe door de export van het hier geproduceerde voedsel naar buitenlandse markten. Afgemeten aan deze smalle welvaartsindicator, heeft de sector het niet slecht gedaan – al zijn de financieringslasten voor (veel) intensieve bedrijven hoog en de marges laag. Dat brengt een zekere kwetsbaarheid met zich mee. Wie breder dan het BBP kijkt, ziet dat dit economisch ‘succes’ ook een keerzijde kent. De decennialange focus op het produceren van goed en goedkoop voedsel heeft niet alleen geleid tot uitputting van ons natuurlijk kapitaal, maar ook tot een sociale en landschappelijke verschraling van het buitengebied.

Dierziekten, gezondheidsproblemen, stankoverlast, leeglopende dorpen, slechte waterkwaliteit en de huidige stikstofproblematiek; het zijn allemaal signalen dat de verhouding tussen economie, ecologie en samenleving in het landelijk gebied uit balans is geraakt. Bestuurders, beleidsmakers, boeren, burgers én buitenlui zijn steeds meer van doordrongen dat een bredere focus noodzakelijk is. Maar, hoe te komen tot brede welvaart in het landelijk gebied?

Het Rijk richt zich met het NPLG primair op ecologische doelen op het gebied van stikstof, natuur en water, maar streeft tegelijkertijd ook naar een breder perspectief op het landelijk gebied. Een kijk waarbinnen bodem en water sturende principes zijn, en waarin het landelijk gebied een prettige, gezonde en veilige plek om te wonen, werken en recreëren is. En hoewel het brede welvaartsbegrip niet letterlijk wordt genoemd, proef je de behoefte aan een meer samenhangende aanpak van economische, ecologische en sociale thema’s in de gebieden die uitvoering moeten geven aan het programma. Er wordt in het ontwerp-NPLG (december 2023) niet voor niets gesproken over ‘een gezond en sterk landelijk gebied’, en de noodzaak de ecologische, culturele, economische en sociaal-maatschappelijke aspecten van de transitie te verbinden. Via zogenaamde Sociaaleconomische Impactanalyses (SEIA’s) verplicht het Rijk de bij het NPLG betrokken provincies zelfs om aandacht te besteden aan de ‘verwachte brede welvaartseffecten’ van hun gebiedsprogramma’s.

Een bredere visie

Met brede welvaart probeert men binnen RTLG, collega’s binnen en buiten het departement gevoelig te maken voor de breedte van de opgave. Het belang van een bredere blik op de toekomst van het landelijk gebied is volgens RTLG helder; stikstof is weliswaar de aanleiding voor de transitie, maar ze mag er niet toe beperkt blijven. Uiteindelijk gaat het om de vitaliteit van het landelijk gebied en al haar bewoners. Hún kwaliteit van leven moet meegewogen worden in de planontwikkeling. Bovendien dwingt de veelheid aan opgaven om breder te kijken dan enkel stikstofreductie. Natuur(herstel), landbouw, woningbouw, klimaatadaptatie en hernieuwbare energie vragen om breder perspectief op een toekomstbestendige inrichting van het landelijk gebied. Als we alle opgaven sectoraal proberen op te lossen, komen we er niet; daarvoor ontbreekt ook simpelweg de ruimte.

Brede welvaart, met zijn focus op kwaliteit van leven, hier en nu, later en elders, biedt dat bredere perspectief. In de voorgestelde gebiedsgerichte aanpak, kan en moet de zoektocht daarnaar vorm krijgen, zo is de beleidsmatige gedachte. In gebieden komen belangen en waarden bij elkaar, en kunnen partijen samenwerken aan plannen die goed zijn voor zowel natuur, water en landbouw als gezondheid en leefbaarheid. Maar, zo is mij de afgelopen maanden duidelijk geworden; de praktijk is uitermate weerbarstig. De wens van brede welvaart stuit op allerlei politieke, bestuurlijke en juridische hindernissen. Integraliteit, voorbij het BBP, is geen vanzelfsprekendheid.

Terwijl ambtenaren met de bril van brede welvaart breder proberen te kijken naar de toekomst van het landelijk gebied, ligt blikvernauwing permanent op de loer. Dat heeft onder meer te maken met de in de Stikstofwet vastgestelde en dwingende eis van stikstofreductie. De eerder genoemde uitspraak van de Raad van State leidt tot emissie gestuurd handelen. De huidige aanpak is technocratisch te noemen – met zijn focus op harde, door deskundigen ingestelde grenswaarden en technisch ‘vernuft’, waardoor het grote plaatje verloren dreigt te raken.

De grote nadruk op het reduceren van stikstof(waarden)leidt ertoe dat andere belangrijke aspecten van natuur- en leefomgevingskwaliteit in het beleid ondergesneeuwd kunnen raken. Onze graadmeter van natuurkwaliteit wordt veelal beperkt tot stikstofdepositie, terwijl natuurkwaliteit veel diverser is en op meer manieren kan én moet worden aangepakt; zo voldoen de meeste oppervlaktewateren niet aan de gewenste waterkwaliteit en klinkt het signaal rondom een beperkte (drink)waterbeschikbaarheid steeds luider.

Falend agrocomplex

Tegelijkertijd wordt het welvaartsvraagstuk dat de landbouwtransitie met zich meebrengt  gereduceerd tot de sociaaleconomische impact op een specifiek deel van de agrarische sector. De individuele boer wordt nu verantwoordelijk gesteld voor het systematisch falen van het agrocomplex als geheel (landbouwindustrieën en banken: conglomeraten van veevoerbedrijven, kunstmestbedrijven). Ze dragen de financieringslasten in een systeem waarin ze gemiddeld genomen een vijfde van de productiewaarde behouden. De rest gaat voor een groot deel naar de toeleverende industrie, verwerkende industrie en retail.

Bovendien is het agro-economisch perspectief ook niet uniform. Zo heeft generiek beleid – geënt op schaalgrootte en efficiëntie door innovatie - de afgelopen jaren een selectieve werking gehad, met beëindiging van bedrijfsstijlen die relatief schoon produceerden tot gevolg. Ook nu is zichtbaar, dat generieke maatregelen vanuit sturing op piekbelasting gewenste bedrijfsvormen benadeelt. Daarmee kent de focus van het transitiebeleid een beperkte invulling: ecologisch, veelal in termen van stikstof, en economisch in termen van impact op de landbouwsector. De redenatie loopt langs de lijn van afruil en synergie tussen deze twee aspecten. En, hoewel voorzichtig – via SEIA’s – ook naar de relatie tussen de opgaven uit het NPLG en het bredere samenlevingsvraagstuk wordt gekeken, is er geen aandacht voor de afruil en synergiën daartussen. De ‘zachte’ kant van de transitie, waarin er aandacht is voor minder meetbare aspecten van een breed welvarend landelijk gebied, blijft onderbelicht.

Niet uniform

Dat staat realisatie van de opgaven in de weg. De generieke transitieaanpak vanuit een versmalde focus op de opgave wringt met een bredere gebiedsgerichte aanpak waarbinnen ‘streekholders’ gebiedsspecifieke oplossingen formuleren. Wat er in termen van brede welvaart nodig en gewenst is, is namelijk (ook) gebiedsafhankelijk. De oplossingen zijn niet voor ieder gebied gelijk; gebiedshistorie, landschappelijke principes en gebiedsidentiteit zijn mede bepalend voor de het succes van de oplossing. Het landelijk gebied is niet alleen in ecologische zin niet uniform; ook in sociaaleconomisch opzicht is het buitengebied pluriform en volop in beweging. Vergrijzende dorpen, verdwijnende voorzieningen, een steeds slechtere bereikbaarheid: de demografische vitaliteit en de leefbaarheid van het landelijk gebied staan al jaren onder druk.

De toekomst van het landelijk gebied gaat, kortom, over zoveel meer, maar (moet) ook mét zoveel meer! Bestuurders, beleidsmakers, boeren, burgers én buitenlui; ze spelen allen een belangrijke rol. Afscheid nemen van huidige praktijken, waaronder intensieve landbouw naast een natuurgebied, zijn sociale-economische en maatschappelijke processen die ruimte vergen. Dat geldt eveneens voor het afscheid nemen van landschappen; een landschap kan heel wat oproepen bij mensen. We zijn relationele wezens, die geworteld zijn in hun omgeving.

Een echte brede welvaartsbenadering vraagt dus om een ruimere inkadering van het ecologische, economische en sociale: van stikstof naar natuurkwaliteit; van agro- naar bredere economie; van boeren naar streekholders en de samenhang daartussen (afruilen en synergiëen). Zeker nu we aan de vooravond staan van de beweging van provinciale naar gebiedsgerichte aanpakken; in de gebieden komen de vraagstukken (nadrukkelijk) allemaal samen.

Brede welvaart herbergt de belofte op meer integraal beleid, een langetermijnoriëntatie en een democratische geladen beleid, wanneer dit beleid van onderop tot stand komt. Maar, de belofte van brede welvaart wordt vooralsnog niet waargemaakt. De (juridisch afgedwongen) focus ligt sterk op stikstofreductie in plaats van op gebiedsgerichte verbetering van natuurkwaliteit, laat staan op bredere overwegingen zoals leefbaarheid en gezondheid. De focus op generiek (stikstof)beleid biedt daarmee niet de juiste institutionele randvoorwaarden voor de gebiedsgerichte aanpak. Een gebiedsgerichte aanpak vereist immers dat streekholders binnen randvoorwaarden ruimte krijgen om een eigen aanpak te formuleren en die aanpak ondersteund te krijgen.

Kortom: technocratie domineert, terwijl sociocratie gewenst is. Dat leidt tot frictie in de gebieden waar men nu voorzichtig aan de slag is. Zeker als de financiering van gebiedsprocessen alleen maar op de korte termijn is geborgd en de reeds ingeslagen weg op nieuwe onzekerheden stuit. Als we niet oppassen dreigt de beweging in de knop te worden gebroken, en haken veel boeren en buitenlui af.

In het ruimtelijkeordeningsbeleid is er al veel ervaring opgedaan met deze zogenaamde ‘vermaatschappelijking’ van beleid. De maatschappelijke meerwaarde neemt daar meer vanzelfsprekend een prominent rol in. In de ruimtelijkeordeningsnota’s en provinciale omgevingsvisies wordt namelijk veel aandacht besteed aan de relatie van mensen met het landschap dat hen omringt. Het gaat dan om belevingswaarde, identiteit en cultuurhistorische betekenis van het landschap; voor veel mensen zijn ‘natuur’ en ‘landschap’ namelijk één. Door deze relationele waarden te betrekken in beleid, worden het draagvlak en de betrokkenheid voor grote transitieopgaven vergroot. De gebiedsprocessen in Markelo-Noord en Groot-Saefthinghe zijn daar sprekende voorbeelden van. Juist door ook aandacht te hebben voor de aard en historie van het gebied kan worden aangesloten op de kwaliteit ervan.

We staan dus op een cruciaal moment in de tijd. Brede welvaart kan als breekijzer fungeren om het proces de goede kant op te bewegen, maar dan moet er wel aan de zes randvoorwaarden worden voldaan.