De volledige levenscyclus in beeld: Rotterdam stopt beheer en ontwikkeling in één calculatie

Binnen gemeenten wordt er geprobeerd om integraal te werken. Zo ook in Rotterdam. Echter, er wordt vooral gezocht naar optimalisatie bínnen de verschillende domeinen. Echt integraal werken tússen verschillende domeinen blijft lastig. Vanuit het domein van Stadsontwikkeling ligt traditioneel de focus op het traject van idee tot realisatie. De doorlooptijd van de financiële onderbouwing onder projecten en gebieden is relatief kort en de haalbaarheid van projecten staat daardoor niet zelden onder druk. Bij het beheer van gebieden is het andersom: hier gaat het om trajecten van tientallen jaren en wordt er veel minder gediscussieerd over de kosten en opbrengsten. De vraag is dan: heeft het zin om beide werelden te verbinden? Anders gezegd: wat gebeurt er als we het life cycle-denken – het beschouwen van de complete levensfase, van begin tot en met eind – meenemen bij het realiseren van nieuwe gebieden?

Interessante uitkomsten

Deze gedachte is, eerlijk is eerlijk, niet nieuw. Het koppelen van (financiële) ontwikkel- en beheersystemen is al langer onderwerp van gesprek. In het Watertorenberaad wordt deze koppeling als kansrijk gezien, de City Deal Openbare Ruimte zet hierop in en ook studies door de Vlaams bouwmeester en MRA/Decisio hebben interessante uitkomsten. Zo is de conclusie van het Vlaamse onderzoek dat hoe verspreider mensen wonen, hoe hoger de totale maatschappelijke kosten zijn. Bij verspreide bebouwing blijkt er per gebouw tien keer meer infrastructuur (wegen, nutsvoorzieningen en verlichting) nodig te zijn dan in een stadskern. Daardoor ligt de jaarlijkse kostprijs van infrastructuur er per gebouw zeven keer hoger. Dit kunnen we zien als een onevenredige aanslag op publieke middelen – jaar op jaar.

In Nederland zien we vergelijkbare beelden. Zo toont het onderzoek van MRA/Decisio aan dat de kosteneffectiviteit van binnenstedelijke woningbouwlocaties hoger is dan van buitenstedelijke woningbouwlocaties. Met behulp van een maatschappelijke kosteneffectiviteitsanalyse (MKBA) laten zij zien dat over een periode van vijftig jaar het maatschappelijk ‘saldo’ van een binnenstedelijke woningbouwlocatie ongeveer 48.000 euro hoger ligt per woning dan van een buitenstedelijke woningbouwlocatie. Deze studies hebben gemeen dat ze op een hoger schaalniveau blijven hangen en geen onderscheid maken binnen steden of tussen typologieën in gebieden (met bijvoorbeeld uiteenlopende dichtheden).

Daarom vonden wij het interessant om voor Rotterdam de proef op de som te nemen. Datatechnisch is dat tegenwoordig goed mogelijk. Met de data die het cluster Stadsbeheer in Rotterdam verzamelt, de Nota Kapitaalgoederen en de Nota Vervangingsinvesteringen, is het mogelijk om te analyseren welke assets er aanwezig zijn in een gebied en wat de exploitatiekosten, de levensduur en de vervangingskosten van deze assets zijn. Dit geeft voor het eerst de mogelijkheid om binnen Rotterdam te kijken naar de kosten van het beheer en deze te koppelen aan de processen van het cluster Stadsontwikkeling.

Kosten per tegel

Om op stedelijke schaal van Rotterdam iets te zeggen over de kosten in verschillende gebieden, is gebruikt gemaakt van vier typologieën: hoogstedelijk gebied, stadswijken, tuinsteden en uitbreidingswijken. Per typologie zijn drie ‘tegels’ uit de stadsplattegrond gesneden en doorgerekend. Per tegel zijn vervolgens de kosten voor onderhoud, vervanging en schoonmaak in beeld gebracht. Dit gebeurde op basis van de kengetallen uit de genoemde stadsbeheernota’s en verzamelde data van Stadsbeheer. Denk dan aan zaken als gebruikte materialen voor verharding, diverse typen onverharde plekken, straatmeubilair, riolering en alle andere zaken die nodig zijn om in de publieke ruimte een gebied in te richten.

De eerste conclusies zijn dat de totale kosten per huishouden voor schoonmaak, onderhoud en vervanging over 30 jaar in een hoogstedelijk gebied ongeveer 9.000 euro bedragen. Voor de stadswijken gaat het om ongeveer 7.000 euro, de tuinsteden scoren ongeveer 10.000 euro. De uitbreidingswijken blijken het duurst met ongeveer 23.000 euro.

Wat voorbeelden om deze getallen vlees en bloed te geven:

• De onderhoudskosten van groen in een uitbreidingswijk zijn per huishouden zeven keer zo hoog als in andere typen wijken. Minder woningen en meer vierkante meters groen betekent dat er per huishouden dus veel meer geld nodig is om het groen te onderhouden.
• Riolering vervangen in een uitbreidingswijk is per huishouden vijf keer zo duur als het vervangen van riolering in een stadswijk. Minder woningen betekent minder aansluitingen, maar het aantal strekkende vierkante meters riolering is hoger dan in dichtbebouwde gebieden.
• De kosten voor het schoonmaken van de openbare ruimte zijn per huishouden in het hoogstedelijk gebied twee keer zo hoog als in een uitbreidingswijk. Plekken die veel gebruikt worden hebben hogere schoonmaakkosten. Dit is oorzakelijk overigens niet alleen toe te wijzen aan de inwoners die er wonen.

Dit zijn kosten die de gemeente maakt ná de oplevering van project- en gebiedsontwikkelingen. Deze kosten maken nu geen onderdeel uit van de huidige rekenmethodiek voor het realiseren van nieuwe projecten. Er wordt alleen gekeken naar de aanlegkosten.

Inkomsten per tegel

Het is ook mogelijk om naar de gemeentelijke inkomsten te kijken, voor dezelfde typologieën gebieden. Als we de onroerendezaakbelasting (OZB), afvalstoffen- en rioolheffing meenemen, hebben we ongeveer 75 procent te pakken van de gemeentelijke inkomsten uit gemeentelijke heffingen die jaarlijks binnenkomen. Op basis van huishoudsamenstelling en WOZ-waarden (2021) is het mogelijk om voor elke typologie de inkomsten uit gemeentelijke heffingen over 30 jaar te bepalen. In een hoogstedelijk gebied is dit ongeveer 25.000 euro per huishouden, voor de stadswijken ongeveer 23.000 euro, voor de tuinsteden ongeveer 22.000 euro en de uitbreidingswijken zo’n 27.000 euro.

Wanneer de inkomsten uit gemeentelijke heffingen vervolgens per tegel worden bekeken, in plaats van per huishouden, worden de verschillen een stuk groter. Hoogstedelijke gebieden halen per tegel over dertig jaar ongeveer 25 miljoen euro op, de stadswijken ongeveer 30 miljoen euro, de tuinsteden ongeveer 21 miljoen euro en de uitbreidingswijken ‘slechts’ 12 miljoen euro. Dichtheid doet er dus wel degelijk toe. Meer huishoudens op een kleiner gebied levert een gemeente meer geld op na de realisatie.

Een kanttekening bij de inkomstenberekening is dat er alleen naar woningen is gekeken. Voor alle andere functies binnen de onderzochte tegels zijn geen inkomsten meegerekend (denk hierbij aan winkels, kantoren, bedrijven, et cetera die ook allemaal lokale belastingen betalen). Voor hoogstedelijke gebieden (en in mindere mate de stadswijken) zijn daardoor de werkelijke inkomsten uit dat gebied veel hoger. Bovendien is er alleen gerekend met kosten die binnen de onderzochte tegels vallen. De kosten die gemaakt worden om bijvoorbeeld de wegen en riolering naar de uitbreidingswijken toe te onderhouden en te vervangen zijn niet meegerekend. Hiermee zouden de verschillen nog groter worden. Denk dan bijvoorbeeld aan de weg, mogelijke stoplichten en fietspaden naar een uitbreidingswijk. Een nieuw project dat wordt ingevoegd in een bestaand gebied heeft dit allemaal niet nodig.

Concluderend haalt elke gebiedstypologie in Rotterdam over 30 jaar genoeg geld op uit heffingen om te voorzien in de eigen beheerkosten, vervangingskosten en schoonmaakkosten. In de huidige praktijk is het echter zo dat de inkomsten uit heffingen naar de algemene middelen gaan. Hier worden naast de beheerkosten onder andere ook alle sociale en maatschappelijke kosten uit gefinancierd. De kosten en inkomsten tot de realisatie (domein Stadsontwikkeling) staan los van de begroting voor het beheer en onderhoud van de stad. Dit wordt gefinancierd door een toewijzing van budget uit de algemene middelen (de opbrengsten) en lokale heffingen zoals afval en riolering. Kortom: er bestaat nu geen directe link tussen wat er gebouwd wordt en de kosten voor beheer en onderhoud.

Torens leven meer op

Wat leren we nu uit deze exercitie? De eerste conclusie is dat grote verschillen bestaan tussen de typologieën in termen van kosten en inkomsten. Waar een toren van 400 woningen gemiddeld minder inkomsten uit gemeentelijke heffingen per woning oplevert dan 400 woningen in een uitbreidingswijk, is de hoeveelheid assets die onderhouden moet worden rond een toren veel kleiner. Zo heeft een toren met 400 woningen een paar jaar nodig om het bedrag voor beheer en onderhoud voor de aankomende 30 jaar ‘bij elkaar te sparen’ met de inkomsten uit heffingen. Na die paar jaar levert deze toren zelfs miljoenen op voor de stad. Voor een onderzochte casus met vergelijkbare getallen bedroeg deze plus zelfs bijna 9 miljoen euro. Voor diezelfde 400 woningen in een uitbreidingswijk is er bijna 20 jaar nodig om de kosten voor beheer en onderhoud bij elkaar te sparen. Belangrijkste reden: deze 400 woningen hebben veel meer ruimte nodig, meer leidingen en riolering om de woningen aan te sluiten, meer wegen die onderhouden moeten worden en meer buitenruimte die beheerd moet worden. Nogmaals: dichtheid doet ertoe, maar ook de hoeveelheid ruimte die een typologie nodig heeft.

Hoe hoger de dichtheid, hoe meer inkomsten. Daarnaast betekent een hogere dichtheid ook minder openbare ruimte, minder assets per huishouden en hiermee dus ook lagere kosten om het beheer en onderhoud te doen. Door dit te kwantificeren, worden opeens de grote verschillen binnen de stad duidelijk. Deze studie is echter nadrukkelijk geen betoog om alleen nog maar binnenstedelijk te bouwen. We hebben ten slotte alle typologieën aan woon- en leefmilieus nodig in Rotterdam. Wel toont het aan dat het misschien niet meer heel handig is om nóg meer uitbreidingswijken te bouwen, zeker met het oog op de aanhoudende groei van het aantal eenpersoonshuishoudens.

Mogelijkheden

De tweede, meer algemene conclusie die we kunnen trekken is dat deze inzichten om een andere financieringsmethode vragen voor projecten (en mogelijk gebieden). Deze studie biedt kansen om beheer en onderhoud beter mee te nemen in de manier waarop we aan de stad werken. Het vraagt van gemeenten het lef om out of the box te denken en eens buiten de silo’s van verschillende domeinen en geldstromen te treden. Kijk eens naar de lange(re) termijn van project- en gebiedsontwikkeling en benader het niet alleen vanuit de ontwikkelkosten of de beheerkosten. Wellicht is een min op de grondexploitatie (GREX) geen probleem als we weten dat we over een periode van 30 jaar meer geld ontvangen; dat is zinvoller dan een optimalisatie van het project om ten koste van alles de min op de GREX te vermijden.

Hoogstedelijke gebieden en stadswijken hebben de naam complex en duur te zijn als het gaat om nieuw te realiseren projecten. Echter, vanuit het perspectief van het life cycle-denken, leveren deze gebieden de stad over 30 jaar juist het meeste geld op. Over een langere periode berekend is de bijdrage aan de algemene middelen hoger dan die van de tuinsteden en zeker ten opzichte van de uitbreidingswijken.

Bij het doorrekenen van projecten op de traditionele manier blijkt meestal dat er een tekort op de GREX is als er aan alle wensen wordt voldaan. Vervolgens wordt er dus gedurende het proces ‘geoptimaliseerd’. Veel kwaliteit (denk aan sociale ruimten, diversiteit in woningen, maatschappelijke functies, groene daken, et cetera) verdwijnt dan uit het voorstel om maar tot een haalbare business case te komen. Ook wordt in grote en complexe projecten vaak het programma versoberd. Het credo is doorgaans: minder programma = minder moeilijk en dus minder bouwkosten.

Als we de beheerkosten integraal onderdeel kunnen maken van de ontwikkelkosten, kan het weleens een ander verhaal worden. Door het schrappen van woningen (en ander programma) missen we elk jaar ná de realisatie inkomsten. Als we dit over 30 jaar doorrekenen, loopt het misgelopen bedrag al snel op. Bij sommige Rotterdamse projecten die zijn doorgerekend, gaat dit al snel over miljoenen aan misgelopen inkomsten. Een mogelijke oplossing kan zijn dat voor sommige projecten aan de voorkant een negatief resultaat op de GREX wordt geaccepteerd, met dien verstande dat er uiteindelijk meer inkomsten worden gegenereerd die dit tekort van de GREX afdekken.

Dekkingsvraagstuk

Zie het op deze eenvoudige manier: als een gebouw wordt opgeleverd in Rotterdam, betaalt het 10 euro per jaar aan de gemeente aan belastingen en heffingen. Als we nu eens 5 euro bij de ontwikkelkosten doen als gemeente en na realisatie in plaats van 10 euro 11 euro ontvangen, hebben we met vijf jaar het tekort gedekt en halen we over 30 jaar dus 25 euro meer binnen. Daarnaast ontstaan er ook kansen voor de inrichting van de buitenruimte en de ondergrond. De toekomstige inkomsten van projecten zijn hoger op plekken waar veel concurrentie is in de ondergrond. Een deel van de toekomstige inkomsten kan worden gebruikt om ondergrondse leidingentunnels en -tracés voor te financieren. Dit beperkt de kosten voor beheer en onderhoud in de toekomst. Bovendien wordt hiermee ruimte vrijgemaakt voor andere zaken die op deze plekken extra belangrijk zijn, zoals waterberging en groen.

We beseffen: het is lastig om binnen de verschillende domeinen en regels rondom financiering met een compleet andere manier van ontwikkelen en beheren te komen. Maar de manier waarop we nu omgaan met financiering van projecten en gebieden was in het verleden ook anders. En die kan dus weer veranderen! Lastig hierbij is dat we toekomstige inkomsten gaan inzetten om tot een haalbaar project te komen. De vraag is waar dat geld vandaan komt, want in principe is al het geld al ‘gelabeld’ binnen een gemeente. Uiteindelijk komt het neer op een dekkingsvraagstuk: welk geld kan een gemeente gebruiken om het negatieve resultaat op de GREX af te dekken, wetende dat ze dit geld in de komende jaren dubbel en dwars terugverdient? Doet ze dit niet, dan is een gemeente eigenlijk penny wise, pound foolish.

We kijken momenteel bij de gemeente Rotterdam hoe we deze manier van denken kunnen inzetten voor nieuwe projecten, maar er zal nog wel wat water door de Maas stromen voordat we hier een goed antwoord op hebben. Laat onverlet dat de analyse die hieraan ten grondslag ligt ook waardevol is om te delen met anderen. De wetenschap hoe de kosten na de realisatie per gebiedstypologie uitpakken is wellicht een aanleiding om ook op andere plekken in Nederland meer vanuit het beheer naar een ontwerp van een project of gebied te kijken.