Verslag Waardoor worden onrendabele toppen bij stedelijke transformatieprojecten veroorzaakt? En wat is hieraan te doen? Rebel kwam tot een diagnose aan de hand van achttien casussen. Bijna de helft daarvan verwacht een privaat tekort en bijna 80 procent een publiek tekort. “Maar”, vertelt Damo Holt van Rebel tijdens het jaarcongres van het programma Stedelijke Transformatie, “een gebiedstransformatie heeft over het algemeen een lange looptijd. Dat betekent dat de praktijk regelmatig zal veranderen.”
Een onrendabele top is geen absoluut gegeven, benadrukt Holt in zijn opening van de themasessie. Een gebiedsontwikkeling kent allerlei losse onderdelen waaraan gesleuteld kan worden, waardoor een tekort niet altijd betekent dat er niet geïnvesteerd wordt. Mogelijke oplossingen liggen bijvoorbeeld in het opknippen van het project, zoet en zuur anders faseren, het programma veranderen of kosten verleggen. Holt adviseert dan ook niet direct te stoppen als ergens een min verschijnt: “Er zijn genoeg redenen om het avontuur alsnog met elkaar aan te gaan.”
Publieke opbrengsten
De belangrijkste publieke opbrengstenposten zijn naast grondverkoop en erfpachtconversie het generen van ontwikkelaarsbijdragen, ofwel het kostenverhaal. De analyse van Rebel toont dat dit laatste op verschillende manieren geregeld wordt. In ruim de helft van de gevallen wordt in ieder geval gebruik gemaakt van een anterieure overeenkomst, maar ook het voornemen om een exploitatieplan op te stellen is door een flink aantal van de gemeenten genoemd. Zo’n plan fungeert vaak als stok achter de deur voor anterieure onderhandelingen over ontwikkelaarsbijdragen. Zeker bij veel gemengd bezit kan dit de voorkeur hebben boven het opstellen van afzonderlijke anterieure overeenkomsten.
Een stedelijk transformatieproject genereert vaak ook indirecte publieke opbrengsten, zoals een stijgende grondslag voor de onroerendezaakbelasting (OZB), gemeentelijke heffingen en het gemeentefonds. Ook de maatschappelijke waarde voor de stad telt mee: een aanzienlijke kwaliteitsimpuls zorgt er misschien voor dat bedrijven meer omzet draaien, de woningwaarde toeneemt en dat er meer werkgelegenheid is. Die maatschappelijke baten kunnen (een deel van) de negatieve investeringen rechtvaardigen. Een plus op de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) kan volgens Holt een publieke min op de grondexploitatie wegnemen, waardoor bepaalde publieke investeringen toch worden gedaan. “Vervolgens kun je kijken hoe elementen uit de maatschappelijke baten kunnen helpen om de integrale businesscase rond te krijgen.”
Plannen optimaliseren
Vrijwel alle gemeenten zoeken naar subsidies of fondsen vanuit de regio, provincie, het Rijk of Europa. Daarnaast doet of verhoogt ruim de helft, waar mogelijk, een gemeentelijke projectbijdrage. De helft wil ook de parkeernorm verlagen, wat wel betekent dat het mobiliteitsvraagstuk op een andere manier opgelost moet worden. Ook komt de noodzaak tot het verder afboeken op een te hoge boekwaarde door zowel publieke als private partijen in discussies naar voren; soms vanwege aankopen van lang geleden, soms omdat locaties nu weer opportunistisch voor veel te hoge bedragen worden aangekocht.
Een deel van de publieke onrendabele top is ook te overbruggen door de verdienpotentie van het project te vergroten. Bijvoorbeeld door de private businesscase te optimaliseren of effectiever samen te werken bij versnipperd bezit. Probeer dan de publieke dekkingsmogelijkheden via private partijen te borgen of, waar beschikbaar, thematische subsidies te verstrekken. Daarna kun je de investeringen verlagen of verschuiven. Bijvoorbeeld door zoet en zuur onderling op te lossen, kosten te herzien en/of huidige functies te behouden. Op de derde plaats kun je additionele publieke middelen inzetten om het resterende tekort te dekken.
Kostenverhaal uitnutten
Het kostenverhaal moet free riders laten meebetalen aan de nodige inrichtingskosten van de openbare ruimte en infrastructuur. “Als de anterieure fase niet tot overeenkomsten leidt, is het kostenverhaal verplicht”, vertelt Frits Dinkla van Rho Adviseurs. In de praktijk wordt een exploitatieplan in minder dan vijf procent van de gebiedsontwikkelingen ingezet.
Het systeem van het kostenverhaal is vereenvoudigd en aangepast om beter in te spelen op flexibelere en ruimere bestemmingen en op alle vormen van grondbeleid. Daardoor moet het systeem ook beter aansluiten op toekomstige, veelal organische ruimtelijke (transformatie)opgaven. “De herontwikkeling van de Binckhorst in Den Haag is bijvoorbeeld een organische ontwikkeling, waarbij 5.000 tot 10.000 woningen gerealiseerd worden”, vertelt Dinkla. “Doordat het exacte eindbeeld niet gedefinieerd is, is het lastig vooraf te bepalen welke kosten je kunt verhalen.” De Binckhorst experimenteert in het kader van de Crisis- en Herstelwet met een bijdrage kostenverhaal voor alle ontwikkelende partijen, voor de kosten binnen de locatie én gebied-overstijgende kosten.
Integrale versus organische gebiedsontwikkeling
De Aanvullingswet Grondeigendom maakt een onderscheid tussen een integrale gebiedsontwikkeling met een vastgelegd eindbeeld en een organische gebiedsontwikkeling zonder vooraf vastgelegd eindbeeld. “Het gaat om het wel of niet opnemen van een tijdvak en een fasering in de kostenverhaalsregels”, zegt Dinkla. “Hierdoor kan het systeem flexibeler worden ingevuld, zodat er tools ontstaan voor een versnelde realisatie. Bij een organische ontwikkeling wordt bij het omgevingsplan zonder tijdvak een plafondbedrag vastgelegd en een maximale bijdrage per activiteit bepaald. Vanaf het moment dat een partij een bouwplan indient, moet de gemeente wél meer inzicht geven in de exacte kosten.”
Fondsvorming keert niet terug in de aanvullingswet, wat het kostenverhaalsysteem terug naar de kern brengt. “Aanvullende aspecten die het plan nog mooier maken, mag je niet aan het kostenverhaal koppelen. Je mag het niet als additionele opbrengstenpost gebruiken omdat het geen geld genereert, maar de investeringen herverdeelt”, stelt Dinkla.
Structureler publieke bekostigingsruimte organiseren
De onrendabele top-discussie speelt op twee schaalniveaus: het projectgebied én de stad als geheel. Daardoor krijg je te maken met gebied-overstijgende investeringen die ook voor de rest van de stad van belang zijn. Om die reden moet je bij een onrendabele top ook kijken hoe de stadsbrede posten gedekt kunnen worden. De praktijk laat variërende zoektochten zien, zoals dekking vanuit algemene middelen, vrijval uit het weerstandsvermogen, reserves of resultaten grondexploitatie of inkomsten uit aandelenverkoop. Dit kan structureler worden georganiseerd via fondsen, zoals een vereveningsfonds, fonds bovenwijks of een stedelijk investeringsfonds.
Holt noemt ook de accrès-regeling uit Utrecht. “Op basis van de te verwachten meerwaarde worden meeropbrengsten algemene uitkeringen uit het gemeentefonds geraamd. Een bepaald percentage van die meeropbrengsten wordt gereserveerd voor de nodige voorinvesteringen. Dat is weliswaar een gok, maar met effect, omdat je niet bij elk project opnieuw langdurige discussies hoeft te voeren.” Wel is aan de voorkant reserveren verstandig voor dekking bij tegenvallers.
Dit verslag over het jaarcongres van het programma Stedelijke Transformatie verscheen eerder op stedelijketransformatie.nl. Hier zijn ook de presentatie en de publicatie over onrendabele toppen te lezen.
Cover: ‘calculator financieel onrendabel No attribution required’
Door Liesbeth van Walsum
Afstudeerstagiaire bij Rebel
