De Zandstad als ruimtelijk concept voor héél Nederland

Vooruitlopend op het verschijnen van de nieuwe Nota Ruimte verscheen onlangs een Contourennotitie, waarin de eerste richtingen worden verkend voor de grootschalige en groene ‘wederombouw’ van Nederland. Opvallend in de notitie is de veel gebezigde terminologie van ‘heel Nederland’. Dat narratief is positief, in de zin dat het meer oog heeft voor de bijdrage van alle regio’s aan de ruimtelijke toekomst van onze laaggelegen delta. Het wil die regio’s ook nadrukkelijk betrekken bij de toekomstige inrichting ervan.

Focus op rendement

‘Heel Nederland’ vormt een reactie op de doorgeschoten, zeer selectieve focus op stedelijke bruisregio’s, inclusief de bijbehorende filosofie van ‘sterk maken wat (al) sterk is’, dat vanaf eind jaren tachtig van de vorige eeuw ons ruimtelijk-economische denken heeft bepaald. Dat denken stond in het teken van economische efficiency en doelmatigheid (‘smalle welvaart’), waarbij het marktgedreven streven was iedere euro dáár te investeren waar het financieel-economische rendement het grootst was.

De opbrengst voor de BV Nederland stond voorop, waarbij de gedachte was dat een deel van die opbrengst via het ‘trickle down’-mechanisme vanzelf wel zou doorsijpelen naar die groepen en gebieden in de samenleving die het meest op achterstand stonden.

Deze beleidskoers was destijds overigens een logische respons op de veranderende economische condities (liberalisering van de wereldhandel, ontstaan van één Europese markt, globalisering, digitalisering, et cetera). Het paste ook bij de behoefte onze steden weer aan de praat te krijgen na een zeer moeizame periode van de-industrialisatie en (beleidsmatig ondersteunde) suburbanisatie. Ze heeft ook veel gebracht, zeker in termen van stedelijke groei en bloei maar is, zoals zoveel beleid, de afgelopen decennia verabsoluteerd en in haar systematiek doorgeschoten, met allerlei negatieve gevolgen van dien.

Zo bleek de veelbezongen stedelijke triomf een verdeelde triomf en zijn er op een aantal punten (kansengelijkheid, publieke voorzieningen, investeringen in infrastructuur, et cetera) onwenselijke verschillen ontstaan tussen regio’s. Het onlangs verschenen rapport Elke regio telt! laat dit overtuigend zien. Dat zorgt weer voor regionaal ressentiment, dat op allerlei manieren aan de oppervlakte komt en zich inmiddels politiek en maatschappelijk volop manifesteert.

Inclusief, duurzaam en samenhangend

In onze zucht naar economische doelmatigheid is de minstens zo belangrijke notie van rechtvaardigheid uit beeld verdwenen. Dit principe is echter altijd en overal onderdeel van de ruimtelijke ordening. Het is de hamvraag van nationale investeringen: wie krijgt wat, wanneer en waarom? Dat politiek en ethiek via het narratief van ‘Heel Nederland’ een belangrijker rol gaan spelen in de (nationale) ruimtelijke ordening is winst. Het dwingt ons om bij de voorgestelde ‘wederombouw’ van ons landschap te denken (en handelen) in termen van sociale inclusiviteit, ecologische duurzaamheid en ruimtelijke samenhang.

Bovendien vraagt dit narratief aandacht voor andere waarden dan enkel financieel-economische (’brede welvaart’), en voor het democratisch gehalte van onze planningsmachinerie. Niet de footloose shareholders van grote bedrijven maar de gebiedsgebonden ‘streekholders’ moeten veel nadrukkelijker een rol krijgen in de ruimtelijke vormgeving van Nederland.

Tegelijkertijd moeten we oppassen om ‘Heel Nederland’ heilig te verklaren. Daarmee zouden we het ene narratief simpelweg verruilen voor het andere. Het gaat erom de juiste balans te zoeken tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid, tussen de beweging van onderop en de planologie van het grote gebaar, tussen de (h)erkenning van de kwetsbare positie van sommige (perifere) regio’s aan de ‘randen’ van het land en de economische kracht van centrumregio’s.

Tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid

In het zoeken naar die balans dienen zich, vanzelfsprekend, ook de nodige keuzes aan. Denk bijvoorbeeld aan de in de contourennotitie voorgestelde spreiding van de verstedelijkingsopgave richting het Zuiden, Oosten en Noorden van Nederland. Daar is iets voor te zeggen in termen van rechtvaardigheid maar het levert misschien niet altijd de meest doelmatige benutting op van de ruimte. Dat is zeker niet het geval wanneer spreiding door gebrek aan investeringen in het openbaar vervoer leidt tot meer automobiliteit en/of niet of onvoldoende aansluit op de autonome, economische dynamiek in regio’s (want wonen volgt vaak werken, en niet andersom).

Waar bevindt zich het ruimtelijk optimum tussen doelmatigheid (in termen van ruimtelijk-economisch rendement) en rechtvaardigheid? Welke verstedelijkingsagenda is vanuit nationaal perspectief het meest doelmatig én rechtvaardig? Wie deze vragen probeert te beantwoorden, kan niet om de band van middelgrote steden heen die zich in een ruime zone rond de Randstad uitstrekt, van Breda en Tilburg in het uiterste zuidwesten via Eindhoven, ’s-Hertogenbosch, Arnhem-Nijmegen in het midden tot Apeldoorn en Zwolle in het noordoosten van Nederland.

Het is deze stedenband die grotendeels op de hogere zandgronden is gesitueerd en zich de afgelopen kwarteeuw, op eigen kracht, sterk heeft ontwikkeld. Om de relatief autonome ruimtelijk-economische ontwikkelingsdynamiek en potentie van deze middelgrote steden een plek te geven in de nationaal stedelijke structuur, introduceerde Friso de Zeeuw ooit het befaamde ‘rompertje’ en tekende Floris Alkemade een nieuwe iets gekantelde ‘Ruit’ op de kaart van Nederland.

Lange tijd werd deze stedenband als louter ‘overloopzone’ van de Randstad beschouwd. Maar ze bezit een eigenstandige dynamiek en kwaliteit. Het zijn relatief populaire steden die niet alleen regionaal geworteld zijn en het beste van twee werelden combineren (stad en ommeland), maar qua voorzieningen, woningmarkt en economie ook vrij krachtig functioneren. Vanwege de relatief ontspannen ruimtelijke organisatie van deze steden kennen ze een groot absorptievermogen voor de nationale verstedelijkingsopgave.

Verder verdichten

Je zou de hier genoemde stedenband, met een knipoog naar haar westelijke pendant op klei en veen, als ‘Zandstad’ kunnen typeren. Deze Zandstad biedt potentie voor het oplossen van een groot aantal ruimtelijke opgaven waar Nederland als geheel voor staat. Mits goed begeleid, kunnen de genoemde steden verder verdichten en zo vormgeven aan een nieuwe verstedelijkingsronde met compactheid en kwaliteit. Dat gaat echter niet vanzelf. Het vraagt om een heldere agenda die richting geeft aan de te maken ruimtelijke keuzes voor deze ‘zandstedelijke’ structuur, en daarbij passende, stevige investeringen in de openbaar vervoerinfrastructuur en het bodemwatersysteem.

Om met dat eerste te beginnen: diverse (ontwerp)studies en verkenningen, zoals Midsize Utopia, maken duidelijk dat een ‘schaalsprong’ in deze stedenband alleen mogelijk is wanneer de infrastructuur een stevige update en upgrade ondergaat. De infrastructurele netwerken van deze steden zijn namelijk al relatief kwetsbaar en nauwelijks berekend op de autonome ontwikkelingsdynamiek, laat staan dat ze een extra verstedelijkingsopgave kunnen ondersteunen.

Zo is nu reeds sprake van overbelasting van snelwegen en intercity’s die worden gebruikt voor vervoer binnen en tussen de stedelijke regio’s, anderzijds kunnen nieuwe regionale functies geen logische plek vinden in het netwerk. Versterken van de openbaar vervoerinfrastructuur bínnen de bestaande, stadsregionale netwerken is noodzakelijk, evenals betere openbaar vervoerverbindingen tússen de steden. Door de infrastructurele vervlechting van deze stadsregionale netwerken ontstaat een steviger backbone voor de nationale verstedelijkingsopgave.

Droogte en minder biodiversiteit

Maar ten tweede, en minstens zo belangrijk, is een landschappelijk-ecologische impuls. Verstedelijkingsplannen op de zandgronden lopen nu al aan tegen de beperkte veerkracht van het bodemwatersysteem en vele milieugrenzen. Niet voor niets waarschuwen drinkwaterbedrijven in het zuiden en oosten van het land al enige tijd voor watertekorten en daarmee samenhangende problemen met aansluitingen voor nieuwe woonwijken en bedrijventerreinen.

En de grootste stikstofproblemen zijn juist hier gelokaliseerd, vanwege de concentratie aan intensieve veehouderij. Het zijn problemen die bovendien op elkaar inwerken, en elkaar versterken: toenemende droogte op de hoge zandgronden versterkt de negatieve effecten van stikstofdepositie, in het grondwater wegzakkende nitraten en fosfaten, en daarmee van afnemende bodemvruchtbaarheid en biodiversiteit.

Verdergaande verstedelijking van het ‘zandstedelijke’ systeem is alleen mogelijk wanneer het bodemwatersysteem op orde wordt gebracht en dit systeem voldoende robuust wordt ingericht om de snelle achteruitgang van de biodiversiteit op de zandgronden te keren, te kunnen voorzien in de drinkwaterbehoefte van een groeiende stedelijke economie en demografie en de toenemende klimaatextremen (droogte versus wateroverlast) op te vangen.

Als de intensieve landbouw in deze (van oudsher voedselarme) gebieden de komende periode krimpt en het deel dat overblijft op een andere, meer natuurinclusieve leest wordt geschoeid, de ontwateringsbasis van de zandgronden wordt verminderd, grondwaterwinning wordt beperkt, ‘infiltratielandschappen’ worden gecreëerd en bossen van kleur verschieten, zijn er allerlei interessante groen-rode combinaties denkbaar.

Stevige groenblauwe structuur

Het gaat om uiteenlopende vormen van natuurinclusieve gebiedsontwikkeling, van zeer gerichte en kleinschalige erfontwikkeling tot meer grootschalige woongebieden die zijn ingebed in een stevige, groenblauwe structuur. Deze combinaties zijn goed voor de natuur, de klimaatadaptiviteit van Nederland en voor de woon- en leefkwaliteit van juist deze steden. De wateropgave vormt daarbij de natuurlijke rijgdraad tussen stad en land, rood en groen, de woonopgave en de gebiedsgerichte aanpak stikstof.

Het historisch gevormde watersysteem vormt de logische grondslag waarop we het tableau van uiteenlopende functies in dit hoger gelegen deel van Nederland moeten organiseren. Bovendien is water – letterlijk en figuurlijk – een ‘blussende’ factor op het ‘brandend zand’. Waar stikstof splijt, weet water te verbinden; zelfs tussen de vaak tegengestelde belangen van natuur en landbouw.

Hieraan gekoppeld zijn ook intelligente, financiële ‘heffingsmechanismen’ te bedenken (rood voor groen en blauw), die als vliegwiel voor deze groenblauwe verstedelijking kunnen fungeren. En die ervoor kunnen zorgen dat geleidelijk maar gestaag (stap-voor-stap) de water- en milieuproblematiek wordt aangepakt en omgezet in kansen voor een betere kwaliteit van de stedelijke leefomgeving.

Flexibele fixatie

Het narratief van ‘Heel Nederland’ en de daarmee verbonden zoektocht naar een nieuwe balans tussen doelmatigheid en rechtvaardigheid wint aan kracht, als het vertaald wordt in heldere ruimtelijke concepten en principes. Het concept van de Zandstad heeft alles in zich om de ‘wederombouw’ van stad en land in het hoger gelegen, pleistocene deel van Nederland vorm en richting te geven.

Daarbij is het wel zaak om een aantal cruciale punten voor de doorontwikkeling ervan stevig vast te klikken (‘fixeren’) in de verdere uitwerking van de Nota Ruimte, vanuit een zekere onvermijdelijkheid en onontkoombaarheid van de opgave(n). In het geval van de hier geschetste verstedelijkingsopgave is dat een kwaliteitssprong van de openbaar vervoerinfrastructuur en een robuust bodemwatersysteem, als randvoorwaarde voor stedelijke kwaliteit, biodiversiteit en klimaatadaptatie.

Het fixeren van die doelen, en de daarmee verbonden ruimtelijke keuzes, geeft richting en biedt zekerheid voor de langere termijn. Tegelijkertijd biedt het voldoende flexibiliteit om, gebiedsspecifiek, in te spelen op nieuwe, onverwachte ontwikkelingen die zich ongetwijfeld voordoen.