Deltastedenbouw in de 'Internationale Waterambitie'

De IWA beoogt alle veelbelovende internationale ontwikkelingen en Nederlandse ambities op het gebied van de internationale waterproblematiek samen te brengen en bevat drie belangrijke thema’s: ontwerpstudio’s worden omarmd als procesinstrument (1), de preventieve aanpak van waterproblematiek krijgt opnieuw de voorkeur (2), en de stad staat meer dan ooit centraal als werkgebied voor de Nederlandse watersector in het buitenland (3). Daarmee biedt de IWA een kans om de Nederlandse deltastedenbouw internationaal verder uit te werken en de integrale benadering verder te verdiepen.

In 2005 gaf orkaan Katrina met de overstromingsramp in New Orleans een beslissende impuls aan de deltastedenbouw. De overstroming inspireerde onder meer het project Dutch Dialogues, een experimentele samenwerkingsvorm waarin Nederlandse en Amerikaanse experts met diverse specialismen het veiliger en leefbaarder maken van de stad samenbrachten in het Greater New Orleans Urban Water Plan. In 2012, na ‘Superstorm Sandy’, vond de Rebuild by Design-wedstrijd plaats in New York, waarin de Nederlandse Henk Ovink als bijzonder adviseur van de regering Obama een belangrijke rol speelde. Dutch Dialogues en Rebuild by Design bouwden voort op de Nederlandse ontwerpcultuur, waarbij in experimentele ateliers ruimtelijke ordeningsvraagstukken worden verkend.

Ontwerpstudio’s als procesinstrument
En nu is er de IWA, waarin de werkwijze van de ontwerpstudio verder wordt ingezet om Nederlandse kennisontwikkeling up-to-date te houden. Want kennisuitwisseling met het buitenland kan volgens de IWA expliciet door middel van ontwerpwedstrijden, die de naam Resilient Cities by Design dragen. Zo ontwikkelen steden op participatieve wijze integrale oplossingen voor de waterproblematiek in delta’s.

Dat is mooi voor stedenbouwers en (landschaps)architecten, die daarmee een belangrijke rol toebedeeld krijgen bij het ontwarren van de kluwen functies, belangen en middelen in ’s werelds stedelijke delta’s. En inderdaad helpt het visualiseren van de ruimtelijke effecten van verschillende strategieën om greep te krijgen op de opgave, en deze kennis vervolgens in te zetten voor het realiseren van meer kwaliteit en leefbaarheid. Uit de ervaring van ontwerpateliers op het gebied van waterveiligheid zoals Rebuild by Design en het Nederlandse Atelier Kustkwaliteit, blijkt namelijk dat ontwerp als een snelkookpan dient om informatie en belangen snel scherp te krijgen: research by design. Op plaatsen waar de taakverdeling tussen verschillende actoren ten aanzien van waterveiligheid minder helder is dan in Nederland, doen ontwerpstudio’s ook aan capacity building. Ze spreken het organiserend vermogen van gemeenschappen aan, brengen coalities tot stand en het besluitvormingsproces in een stroomversnelling. 

Ontwerpateliers kunnen dus als katalysator voor het aanpakken van waterproblematiek dienen. Dat is echter geen geringe verantwoordelijkheid voor ontwerpers, en het vraagt ook veel van de betrokken in de ateliers, die meestal hun expertise uit handen moeten geven in een proces waar ze weinig grip op hebben. De vraag is ook hoe goed ateliers werken in andere culturen die geslotener en hiërarchischer zijn dan de westerse, waar het atelier als vrije werkvorm is ontstaan.

Zou de integrale deltabenadering, en daarmee de aanpak van de ontwerpateliers, niet het beste verdiept kunnen worden met een steuntje in de rug van de bestuurskunde en de maatschappij- en gedragswetenschappen? Voorkennis op dit gebied helpt om voor te sorteren in het kiezen van voorkeursstrategieën voor een realistische aanpak van de waterproblematiek. Een goed voorbeeld daarvan is de grootstedelijke regio rondom Houston, Texas, waar niet zozeer gebrek aan economische slagkracht maar klassiek-liberale opvattingen het effectief aanpakken van waterproblematiek al jaren bemoeilijkt.

De stad als werkveld
Een tweede thema is dat de IWA haar pijlen op stedelijke delta’s richt. Hier is de waterproblematiek niet alleen zeer urgent, hij wordt door processen van klimaatverandering en voortgaande verstedelijking ook steeds groter. Als de overstromingen in New Orleans (2008), Bangkok (2011) en New York (2012) dat niet al duidelijk maakten, deed de prognose van World Bank-econoom Hallegatte (2013) dat wel: bij gelijkblijvende investeringen in bescherming tegen overstromingen zal de gemiddelde jaarlijkse schade stijgen naar 52 miljard US dollar per jaar in 2050, tegenover 6 miljard in 2005. Onder de IWA zal de Nederlandse watersector zich concentreren op de stad als werkveld, door waar mogelijk stedelijke ontwikkelingsprocessen en de aanpak van waterproblematiek met elkaar te verbinden.

Echter: over stedelijke dynamiek is niet zoveel bekend. Hoe zullen steden zich in de toekomst ontwikkelen? Zijn stedelijke ontwikkelingsprocessen in de wereld überhaupt vergelijkbaar? En wat is eigenlijk de relatie tussen verstedelijking en waterveiligheid? Vaak wordt verondersteld dat preventieve maatregelen zoals het bouwen van dijken, dammen en stormvloedkeringen verstedelijking op onverstandige plaatsen aanmoedigt, iets wat voorkomen zou kunnen worden door vooral niet te investeren in waterveiligheid. Dit is echter nooit serieus onderzocht, terwijl er verschillende indicaties zijn dat steden vooral reageren op concurrentie en niet zozeer op rampen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit academische publicaties over de langetermijnontwikkeling van steden, zoals de Atlas van de Verstedelijking van Abrahamse en Rutte (2015), maar ook uit mijn eigen proefschrift over de Randstad (De wortels van de Randstad, 2012). Ook in de recente praktijk zijn er aanwijzingen. Orkaan Katrina versnelde in New Orleans het stedelijk verval dat al gaande was, maar de aantrekkingskracht van New York op mensen, bedrijven en instellingen nam geenszins af na Sandy. Je zou hieruit kunnen opmaken dat het geen zin heeft om te investeren in waterveiligheid omdat concurrerende en dus aantrekkelijke stedelijke gebieden toch wel groeien. Het heeft alleen maar zin om steden die het toch al moeilijk hadden, een steuntje in de rug te geven. Of vanuit een zuiver humaan perspectief: om de onvoorstelbare hoeveelheid menselijk leed van overstromingsrampen te voorkomen.

Over hoe stedelijk opdrachtgeverschap verschilt van dat van centrale overheden, weten we eveneens weinig. Benjamin Barber stelt in zijn boek If mayors ruled the world dat stedelijke overheden beter geëquipeerd zijn om problemen zoals klimaatverandering aan te pakken. Omdat ze praktisch georiënteerd zijn en zeggenschap hebben over zaken waar het echt om draait, zoals economisch vestigingsbeleid, bedrijventerreinen en CO2-emissies. Dat stedelijke overheden volgens Barber in de toekomst machtiger zullen worden ten koste van natiestaten zou dus wel eens goed nieuws kunnen zijn voor de aanpak van de waterproblematiek in stedelijke delta’s. Maar of stedelijke overheden andere voorkeuren (en middelen) hebben voor waterveiligheidsstrategieën dan centrale overheden, en of dat tot andere oplossingsrichtingen of ontwerpcondities leidt, weten we niet precies.

Voorkeur voor een preventieve aanpak
Een derde thema in de Internationale Waterambitie is de voorkeur die wordt uitgesproken voor “…een preventieve aanpak met betrekking tot waterveiligheid, mede gezien in het licht van klimaatadaptatie” (p.6). Dit is opvallend juist vanwege de grotere aandacht die de laatste jaren in Nederland is uitgegaan naar gevolgbeperking naast het voorkomen van overstromingen.

De introductie van het concept meerlaagsveiligheid in 2011 gaf stedenbouwers, (landschaps)architecten en planlogen de gelegenheid om na te denken over hoe evacuatieroutes en waterbestendig bouwen konden bijdragen aan duurzame ruimtelijke inrichting ten aanzien van waterveiligheid. Naast het inpassen van preventieve maatregelen zoals dijken, dammen en stormvloedkeringen in de zogenaamde eerste laag, bood de tweede laag de kans om floodproof gebouwen, waterpleinen, groene daken en buffergebieden op te nemen in een integrale aanpak van waterproblematiek. Het recent gebundelde studentenwerk Delta Interventions (2016) toont een mooie selectie van ontwerpprojecten in de stedelijke ruimte die onder de tweede laag vallen.

Gevolgbeperking in waterveiligheid is aantrekkelijk, ten eerste omdat het de mogelijkheid biedt om uit hoofde van waterveiligheid de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren – kortom, om meerdere problemen tegelijkertijd aan te pakken met een integrale benadering. Een bekend voorbeeld daarvan zijn de waterpleinen in Rotterdam die behalve als buffergebied ook de openbare ruimte een impuls geven. Verder spreken zulke maatregelen een ander (lager) schaalniveau aan, en misschien ook wel andere opdrachtgevers. Bijvoorbeeld infrastructuurbeheerders, woningcorporaties en de stedelijke overheden. In de VS zijn er zelfs geheel private opdrachtgevers die en hele wijk met ziekenhuizen (het Texas Medical Center in Houston) retrofitten tegen overstromingen. Zulke ‘knuffelbare’ oplossingen zijn ook haalbaar in gebieden waar geen overheidstraditie bestaat op het gebied van grootschalig ingrijpen ten gunste van waterveiligheid.

De IWA lijkt nu te suggereren dat gevolgbeperking vooral naast en niet als alternatief voor preventie van overstromingen moet worden gezien. Dit past overigens ook bij recente inzichten: zo bracht Van Veelen’s promotieonderzoek naar ruimtelijke adaptie in Rotterdam en New York na superstorm Sandy aan het licht dat de gebouwde omgeving zich niet snel genoeg aanpast om de kwetsbaarheid van de gebouwde omgeving tijdig te reduceren. Daar is pakweg zo’n vijftig jaar voor nodig, en klimaatverandering gaat gewoonweg sneller. Zijn conclusie is dan ook dat een preventieve strategie (gekoppeld aan een herontwikkeling van het waterfront), in veel gevallen meer oplevert dan een individuele adaptatie op gebouwniveau.

Dit roept een fundamentele en zelfs pijnlijke vraag op: kan waterveiligheid überhaupt wel gerealiseerd worden zonder grootschalige preventieve ingrepen in de eerste laag? En is het probleem van verstedelijking en klimaatverandering qua schaal eigenlijk niet veel te groot om over te laten aan kleinschalige ingrepen in de gebouwde omgeving door diverse partijen? Misschien moet voor een effectieve aanpak van waterveiligheid de nadruk inderdaad wel op dijken, dammen en stormvloedkeringen liggen, zoals de IWA lijkt te suggereren. Ingrepen in de gebouwde omgeving zijn dan complementair of om op terug te vallen. Ruimtelijke adaptatie is immers ook een no regret-maatregel: bij hevige neerslag of overtopping van waterkeringen komt het ook nog van pas. Niet geheel onpraktisch in een wereld waar zoveel onzekerheid is over klimaatscenario’s.

Foto bovenaan: De omslag van de Internationale Waterambitie: convergerende stromen, IWA

Bron: waterviewer.tudelft.nl, door Dr. Nikki Brand (Urban Integrity, TU Delft), maart 2016