Dit betekent de Omgevingswet voor privaat georganiseerde participatie

Participatie vóór de inwerkingtreding Omgevingswet

Vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet bestond al privaat georganiseerde omgevingsparticipatie. Het was alleen wettelijk niet geregeld en had (dus) beperkte rechtsgevolgen. Initiatiefnemers konden uit zichzelf omgevingsparticipatie organiseren, vaak vanuit de gedachte dat het goed is om de omgeving te informeren over een aanstaande omgevingsvergunningaanvraag, plannen eventueel aan te passen vanwege reacties, en eventuele knelpunten te achterhalen die tot juridische weerstand kunnen leiden.

Ook op aanvraag van gemeenten kon een private initiatiefnemer participatie organiseren. Dit gebeurt bijvoorbeeld na de aanvraag voor een omgevingsvergunning of partiële wijziging van een bestemmingsplan, zodat de gemeente een besluit kan nemen over het bouwinitiatief. Het maatschappelijk draagvlak mocht echter geen voorwaarde voor het gemeentebestuur zijn voor bestuurlijke medewerking aan een verzoek tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan. Wel kon het gemeentebestuur de gewenste medewerking weigeren als de initiatiefnemer niet voldoende inspanningen had geleverd om omwonenden te informeren of maatschappelijk draagvlak te verwerven, terwijl dat op grond van gemeentelijk beleid wel had gemoeten.

Er is dus een onderscheid tussen onvoldoende draagvlak (dat niet de reden mag zijn voor weigering van bestuurlijke medewerking) en onvoldoende participatie-inspanningen die op grond van gemeentelijk beleid zijn vereist (dat mag wel reden zijn voor weigering van bestuurlijke medewerking).

Er zijn ook andere redenen waarom de aanwezigheid van draagvlak niet als voorwaarde voor bestuurlijke medewerking gesteld mag worden. Zo moet het bestuur bij zijn besluiten rekening kunnen houden met andere omstandigheden dan de aanwezigheid van draagvlak. Daaronder begrepen zijn de kosten van een project, de relevantie van natuur(aantasting) en de belangen van degenen die niet vertegenwoordigd waren in het participatietraject. Dat geldt ook bij de besluitvorming over omgevingsplannen onder de Omgevingswet.

Omgevingswet: participatie bij de omgevingsvergunning

Als ontwikkelaar heb je doorgaans voor een concreet project een omgevingsvergunning nodig en voor de aanvraag moet je zelf de participatie organiseren. Dat is nieuw. Wel is belangrijk dat de wet (wat privaat georganiseerde participatie betreft) een onderscheid maakt tussen een activiteit die past in het omgevingsplan en een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

1: Omgevingsplanactiviteit past binnen het omgevingsplan

Bij het doen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft de aanvrager de plicht om aan te geven of er participatie is geweest. In principe hoeft de private partij dus geen participatie rondom het bouwplan te organiseren. En als er is wel geparticipeerd, dan moet de vergunningsaanvrager aangeven hoe dat is gebeurd en wat de resultaten ervan zijn via een beschrijving (art. 7.4 Omgevingsregeling).

Als er geen participatie heeft plaatsgevonden, mag dat geen reden zijn voor het college van burgemeester en wethouders (B&W) om de aanvraag buiten behandeling te laten. De aanvraag moet alsnog worden behandeld aan de hand van de beoordelingsregels van het omgevingsplan voor deze activiteit. Dat zijn doorgaans regels over bouwdimensies (zoals bouwhoogte of bebouwingspercentage), welstand en parkeren. We moeten daarom aannemen dat de meerwaarde van de wettelijke regeling vooral ligt in stimulering van de aanvrager van de vergunning om tijdig na te gaan hoe het bouwplan wordt ontvangen door de omgeving ervan. De aanvrager kan hieruit voortkomende ideeën mogelijk verwerken voordat hij tot de formele vergunningaanvraag overgaat.

2: Omgevingsplanactiviteit past niet binnen het omgevingsplan

Een hardere participatieverplichting geldt voor activiteiten die in strijd zijn met het geldende omgevingsplan (art. 16.55 lid 7 Omgevingswet). Bij deze buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan de gemeenteraad participatie verplicht stellen voor een aanvraag voor een omgevingsvergunning. De participatieverplichting geldt niet voor alle buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, maar alleen voor bepaalde activiteiten die de gemeenteraad heeft vastgelegd in een raadsbesluit. Deze vrijheid voor gemeenteraden zorgt dus voor verschillen tussen gemeenten. De ene gemeente kan bijvoorbeeld participatie eisen bij bouwprojecten met een minimumaantal woningen, bij een functiewijziging of in specifieke gebieden zoals in of nabij natuurgebieden. Voor initiatiefnemers is het belangrijk dat gemeenten helder zijn over wanneer de participatieplicht wel of niet geldt. Een bepaalde wijze van participatie voorschrijven kan niet, wel kan de gemeente ter inspiratie een leidraad hiervoor meegeven.

Voldoet de initiatiefnemer niet aan de participatieverplichting, dan stellen B&W hem in de gelegenheid om de aanvraag aan te vullen. Dit is conform de algemene regeling in de Algemene wet bestuursrecht over de aanvulling van gegevens. Blijft de vergunningaanvrager achterwege, dan kunnen B&W de aanvraag buiten behandeling laten. Dit is een sanctie op het niet opvolgen van de participatieverplichting.

Voldoet de vergunningaanvrager wel aan de participatieplicht, dan nemen B&W de uitkomst daarvan mee als onderdeel van het besluit of de buitenplanse activiteit aanvaardbaar is (in termen van de Omgevingswet: of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties). Het ontbreken van steun vanuit de omgeving voor het project hoeft daarbij niet doorslaggevend te zijn. Met andere woorden, ondanks het ontbreken van steun kunnen B&W alsnog besluiten een omgevingsvergunning te verlenen voor de buitenplanse activiteit, omdat er andere redenen zijn die maken dat er toch sprake is van een evenwichtige toedeling van de aan de orde zijnde functie voor die bepaalde locatie. Ook geldt het omgekeerde: de aanwezigheid van steun vanuit de omgeving mag niet het enige argument zijn dat maakt dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van de functie aan de locatie.

Omgevingswet: participatie bij het omgevingsplan

Bij de vaststelling van een omgevingsplan schrijft het Omgevingsbesluit een ‘motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsplan’ voor (art. 10 lid 2 Omgevingsbesluit). Dat houdt voor overheden in dat zij bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen moeten aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. Bij het vaststellen zelf moet de overheid aangeven hoe die participatie daadwerkelijk is ingevuld, wat daarvan de resultaten zijn en hoe invulling is gegeven aan het lokale participatiebeleid.

De wet houdt de mogelijkheid open dat gemeenten in hun participatiebeleid aangeven dat (onder al dan niet gespecificeerde omstandigheden of gevallen) gezamenlijk publiek-privaat georganiseerde participatie plaatsvindt. Het participatiebeleid van de gemeente bevat de spelregels voor goede participatie. Het participatiebeleid kan dus procesregels bevatten die inhouden dat de participatie mede georganiseerd wordt door een private partij die belangen heeft in een gebied. Dat kan met name een ontwikkelaar zijn die reeds met de gemeente een (intentie)overeenkomst over gebiedsontwikkeling heeft gesloten en wellicht grondposities heeft in het gebied. De private partijen nemen daarbij de (proces)regels uit het participatiebeleid in acht. Zo kan de huidige praktijk, waarbij niet zelden gebiedsparticipatie mede wordt georganiseerd door private partijen waarmee de gemeente al een overeenkomst heeft gesloten in het kader van de gebiedsontwikkeling, worden voortgezet.

Slotsom

De slotsom is dat privaat georganiseerde participatie in de Omgevingswet vooral een stevige positie heeft gekregen bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten - althans voor specifieke activiteiten die zijn aangewezen door de gemeenteraad. Het is een substantiële versterking van participatie, te organiseren door initiatiefnemers. Ontwikkelaars zullen de participatie op zich moeten nemen en daarvan verslag moeten doen.

Bij activiteiten die passen in het omgevingsplan is de participatieplicht zwakker geformuleerd en kan deze door de initiatiefnemer worden gepasseerd. De verslagplicht kan dan wel als een stimulans worden opgevat omgevingsparticipatie serieuzer te overwegen. Bij omgevingsplannen verandert er nauwelijks iets ten opzichte van bestaande praktijken rondom het bestemmingsplan.