Dit zijn de kaders voor de smart city (kom maar op met uw feedback)

Hoe besteed je afgewogen een smart city-project aan? Waarop let je als je een visie schrijft? Of als je technologisering en digitalisering wilt meenemen in je beleid? Hoe maak je van de smart city weer een normale stad? Om die vragen te beantwoorden, ontwikkelt de Future City Foundation (een smart city-platform dat zich focust op de vraag van de stad) momenteel het Bouwbesluit voor de Smart City. Een boekje waarin we geen regels stellen, maar verzamelen. En we geven de  bandbreedte aan. We zeggen wat gemeenten zouden kunnen doen. Waarover het debat kan gaan. Dat is geen wet, maar een discussie. En aan die discussie kunt u meedoen.

Vandaag presenteren we stap 1: aanzet tot kaders. Die aanzet is gebaseerd op kennissessies met specialisten uit het werkveld. Nu gaat de discussie verder op internet. Uw feedback verzamelen we en verwerken we. Zie dit artikel dus niet als eindproduct, maar doe mee en denk mee. U bent onze wisdom of the crowd. 

Context
Voor de indeling van het Bouwbesluit voor de Smart City gaan we uit van het door het Rathenau Instituut opgestelde rapport ‘Opwaarderen, Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving’. Hierin vertaalt het zeven digitale publieke waarden naar de stedelijke context. Dit is geschreven op verzoek van de Eerste Kamer en wordt alom omarmd als een belangrijke aanzet voor het debat over ethiek in de digitale samenleving. Voor ons is het een zeer waardevolle en goed beschreven onderbouwing voor ons Bouwbesluit.

Lees hier meer over de context van het Bouwbesluit: http://future-city.nl/bouwbesluit/

Hoe is het bouwbesluit opgebouwd?
Voor u ligt een schetsversie van het Bouwbesluit. Per publieke waarde verzamelen we  bestaande wet- en regelgeving en inspirerende stukken, zodat het debat goed onderbouwd gevoerd kan worden. Ook verzamelen we voorbeelden, zodat het concreet wordt. Maar om de discussie tastbaar te maken, moeten de publieke waarden meetbaar worden. Daartoe is dit artikel een eerste aanzet.

Waar richten we ons op?
Het Bouwbesluit voor de Smart City richt zich op de op de impact van technologisering en digitalisering op het gebruik van de openbare ruimte door activiteiten die in de Omgevingswet geregeld kunnen worden. Dat wil niet zeggen dat daarbuiten niets gebeurt. De beschreven kaders zijn waarschijnlijk ook bruikbaar in het sociaal en economisch domein. Nog los van het feit dat de Omgevingswet enorm breed is.

De Omgevingswet zelf geeft geen omschrijving van het begrip ‘activiteiten.’ Maar in de Memorie van Toelichting staat wel: “Burgers, bedrijven en overheden voeren activiteiten uit die invloed hebben op de fysieke leefomgeving of die leefomgeving wijzigen. Een activiteit van de één verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor een ander. Ook beïnvloedt een activiteit de waarde die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent.”

Overheden kunnen regels stellen aan die activiteiten. Denk bijvoorbeeld aan regels over milieubelasting of veiligheid. Technologisering en digitalisering van de samenleving roepen nieuwe vragen op. Het Rathenau Instituut heeft die vragen beantwoord met publieke waarden in het rapport Opwaarderen - Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving. Dit rapport en de zeven publieke waarden bieden een goede aanleiding voor debat. Maar om het debat echt waardevol te maken, moeten de waarden concreter en meetbaarder worden. De eerste versie van het Bouwbesluit voor de Smart City is daarvoor een aanzet. Het wordt geen doorwrocht en zwaar wetenschappelijk onderbouwd rapport. Dat is ook niet mogelijk. De smart city wordt nog gebouwd en het debat nog gevoerd.

Wat mag nooit?
Wij vinden dat er geen beslissingen of keuzes gemaakt mogen worden die onvermijdelijk zijn. Wat we doen, moet (hoe ingewikkeld dat wellicht ook is) teruggedraaid kunnen worden.

Hoe werkt het bouwbesluit?
Net als bij andere zaken die door de gemeenteraad worden geregeld (bijvoorbeeld geluidsnormen, omgevingsveiligheid), zijn er bestaande wettelijke ondergrenzen. Die wetgeving verzamelen we later in dit traject en benoemen we heel expliciet. Die stellen we ook niet ter discussie. Een bekend voorbeeld daarvan is de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), waar het gaat over privacy. Maar wat als je als gemeente verder wilt gaan dan die ondergrenzen? Wat is dan je bestuurlijke afwegingsruimte? Hoe ziet die er uit? Hoe is die meetbaar? Waarover gaat het debat? Dat proberen we hier meetbaar te maken.

Het bouwbesluit is heel goed vergelijkbaar met bijvoorbeeld geluidsnormen: er zijn wettelijke ondergrenzen en gemeenten hebben (zeker straks in de Omgevingswet) de ruimte om daar verder in te gaan. We benoemen hier het hele spectrum (dus van niets tot alles), omdat je het zo meetbaar kunt krijgen. Op dat spectrum ligt de wettelijke ondergrens. En wellicht komen daar in de toekomst nog wel ondergrenzen bij. Onze zoektocht gaat over het spectrum.

Publieke waarden
Het Rathenau Instituut onderscheidt de volgende publieke waarden:

1. Privacy:  gegevensbescherming, privacy, digitaal huisrecht, mentale privacy, surveillance, doelverschuiving
2. Autonomie:  keuzevrijheid, vrijheid van meningsuiting, manipulatie, paternalisme
3. Veiligheid:  informatieveiligheid, identiteitsfraude, fysieke veiligheid
4. Controle over technologie: controle en inzicht in algoritmen, verantwoordelijkheid, onvoorspelbaarheid
5. Menselijke waardigheid: dehumanisatie, instrumentalisering, de-skilling (afleren van vaardigheden), desocialisatie, technologische werkeloosheid
6. Rechtvaardigheid: discriminatie, uitsluiting, gelijke behandeling, stigmatisering
7. Machtsverhoudingen: oneerlijke concurrentie, uitbuiting, relatie burger-overheid-bedrijf

Privacy
De AVG is redelijk restrictief. In principe is het verzamelen van persoonsgebonden gegevens verboden zonder toestemming van de betreffende persoon of zonder redelijk doel. De hier beschreven privacywaarde gaat over het hele privacy-spectrum. Dat de AVG daarvan een deel afdekt is een feit. De afwegingsruimte voor Nederlandse overheden is door deze Europese wet redelijk beperkt. Dat is vergelijkbaar met bijvoorbeeld omgevingsveiligheid, waar ook een duidelijke ondergrens wordt gesteld door de rijksoverheid.

De privacy-waarde van een gebied is als volgt uit te drukken. We kijken naar

• >> de hoeveelheid persoonsgegevens die wordt verzameld
  
• >> de manier waarop persoonsgegevens worden gebruikt.

Voor het begrip ‘persoonsgegevens’ hanteren we de definitie uit de AVG: „persoonsgegevens”: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene”); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon;

De AVG maakt onderscheid in gewone persoonsgegevens en ‘bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens.’ Bijzondere persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld gegevens over iemands gezondheid. Strafrechtelijke persoonsgegevens zijn bijvoorbeeld gegevens over strafrechtelijke veroordelingen.

Met “de hoeveelheid persoonsgegevens die worden verzameld” bedoelen we het aantal persoonsgegevens die over iemand wordt verzameld. Om het meetbaar te maken, tellen bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens zwaarder dan gewone persoonsgegevens.

Bij “de manier waarop persoonsgegevens worden gebruikt” maken we onderscheid in opslaan, delen, verwerken, bewerken, combineren en profileren.

Autonomie
Autonomie gaat over de mate waarin informatie ons leven beïnvloedt. Het Rathenau Instituut vat de publieke waarde weliswaar samen met termen keuzevrijheid, vrijheid van meningsuiting, manipulatie en paternalisme, maar de meer neutrale term hiervoor is beïnvloeding. In de ruimtelijke ordening is beïnvloeding vrij normaal. Sterker nog, misschien is het wel de essentie van ruimtelijke ordening. Zelfs de kleinste ingrepen beïnvloeden gedrag van mensen.

Autonomie gaat over de vraag in hoeverre mensen zich bewust zijn van deze beïnvloeding. Daarbij komt dat technologie een nieuwe vorm van beïnvloeding mogelijk maakt. Vóór de opkomst van (internet)technologie was beïnvloeding zichtbaar. Neem het verkeer: gebruikers daarvan worden beïnvloed, maar zijn zich daarvan bewust. Hoe frustrerend het ook is, je weet dat je geleid wordt. Via technologie kan je nu ook beïnvloed worden zonder dat je je daarvan bewust bent. Allerlei systemen beïnvloeden ons gedrag, zoals het navigatiesysteem dat ons door de stad leidt.

Veiligheid
Voor deelaspecten van veiligheid bestaan normen, zoals voor verkeersveiligheid en omgevingsveiligheid. Informatieveiligheid en cyberveiligheid passen daarbij. De mate van veiligheid wordt vaak uitgedrukt in de effecten van het gevaar. Zo wordt bij omgevingsveiligheid uitgegaan van de kans op gedode slachtoffers.

Je kan veiligheid echter ook uitdrukken in wat het is: hoe veilig is het systeem? Daarbij staat aan de ene kant van de schaal dat er geen veiligheidsmaatregelen worden genomen, en aan de andere kant dat er wordt gewerkt met de Beste Beschikbare Technieken (BBT). In milieuwetgeving worden deze BBT's vaak gebruikt. Het staat voor de meest doeltreffende methoden die technisch en economisch haalbaar zijn.

Controle over technologie
De vraag die bij deze publieke waarde centraal staat, is of we weten wat apparaten (en tot systemen gekoppelde apparaten) doen. Oftewel:  hoe zijn ze geprogrammeerd en welke beslissingen nemen ze op basis daarvan. Het Rathenau Instituut zegt hierover: ‘Inzicht in de manier waarop […] systemen tot een bepaalde beslissing komen is cruciaal om deze besluiten te kunnen verantwoorden’.

Controle over technologie kent twee aspecten: Begrip van en grip op technologie. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de (democratisch gecontroleerde) verantwoordelijke instantie. Controle over technologie is dus niet hetzelfde als transparantie richting buitenstaanders. Dit is afhankelijk van het apparaat of systeem.

‘Begrip’ betekent dat de verantwoordelijke instantie zelf weet hoe een apparaat of systeem werkt. Wat de algoritmen doen, welke beslissingen ze nemen, hoe ze interacteren met andere apparaten, enzovoort. Dit is absoluut. Er bestaat niet zoiets als een beetje begrip van technologie. Dat is er wel of niet.

Absolute ‘grip op’ betekent dat de verantwoordelijke instantie direct, altijd en zonder tussenkomst van een buitenstaander in staat is om het apparaat of systeem aan te passen of aan of uit te zetten.  ‘Grip op’ is schaalbaar door:

• >> de afhankelijkheid van een buitenstaander om in te grijpen
• >> de snelheid waarmee een apparaat of systeem worden beïnvloed
• >> de aanwezigheid van een noodrrem en hoe snel kan die worden ingedrukt

Menselijke waardigheid
Menselijke waardigheid is de technologische equivalent van leefkwaliteit. Menselijke waardigheid wordt, volgens het Rathenau Instituut, beïnvloed door digitalisering en automatisering. In de samenvatting van het onderzoek noemt het Rathenau ook de begrippen dehumanisatie, instrumentalisering, de-skilling (afleren van vaardigheden), desocialisatie en, technologische werkeloosheid.

Er bestaan drie meetbare aspecten:

>> Verplichting tot deelname
Elke samenleving kent verplichtingen. Er zijn regels en wetten. Toch is er weinig echt verplicht en onvermijdelijk in Nederland. We leven in grote vrijheid. De plichten die we hebben, zijn dan ook vaak expliciet benoemd. Belastingplicht, leerplicht, identificatieplicht, dienstplicht (waarbij die laatste tijdelijk is opgeschort, de identificatieplicht vrijwel niet wordt gehandhaafd en de leerplicht en belastingplicht via maatwerk worden ingevuld).

Aan alle andere systemen en conventies in ons land kunnen we ontsnappen. We zijn niet verplicht om te werken, te trouwen, deel te nemen aan het (sociaal) verkeer. Toch komen aan die vrijheid door technologisering barstjes in. Zo is het vrijwel niet mogelijk zonder bankrekening te leven. Wie geen OV-kaart heeft, kan geen gebruikmaken van het openbaar vervoer en wordt de toegang tot stations ontzegd. De verplichting tot deelname geeft aan, in hoeverre een systeem of apparaat inwoners en bedrijven verplicht om mee te doen.

>> Imperfectieruimte
Het tweede aspect dat hoort bij deze publieke waarde, is de mate waarin imperfectie mogelijk is. Een van de effecten van technologisering, is dat er een grote mate van perfectie in de samenleving ontstaat. De imperfectieruimte is de mogelijkheid om fouten te herstellen en verkeerde beslissingen terug te draaien zonder blijvende gevolgen. Imperfectie is daarmee goed voor de leefkwaliteit in een gebied. In delen van het internet bestaat deze ruimte al, bijvoorbeeld bij online shoppen. Ook biedt de AVG het recht op vergetelheid.

Social media en burgers onderling zijn hardvochtiger. Ratingsystemen (bijvoorbeeld via Uber) en social media hebben een lage imperfectietolerantie. Hoe gemakkelijker het is om fouten te maken zonder dat die direct worden afgestraft, hoe groter de imperfectieruimte.

>> Recht op menselijk contact
Technologische systemen automatiseren banen weg. De zelfscankassa is daarvan een mooi voorbeeld. Menselijk contact, tot nog toe een onvermijdelijk onderdeel van het leven, wordt zo een keuze en voor sommige mensen een luxe. Technologisering kan zo eenzaamheid versterken. Net als groen in de stad, wordt ook contact met medemensen een ontwerpopgave die de leefkwaliteit bepaalt.

Rechtvaardigheid
Rechtvaardigheid van systemen, apparaten en de technologisering van de samenleving is meetbaar door te kijken naar

• >> de zorgvuldigheid waarmee systemen generaliseren en profileren
• >> de omvang van de digitale kloof in de samenleving
• >> de zorgvuldigheid waarmee systemen generaliseren en profileren
  Apparaten en systemen zijn heel goed in staat om gelijke gevallen gelijk te behandelen. Dat heet profileren. Dit moet echter wel zorgvuldig en op basis van de goede uitgangspunten gebeuren. Des te zorgvuldiger dit gebeurt, des te beter het is.
• >> de omvang van de digitale kloof in de samenleving

Machtsverhoudingen
De machtsverhoudingen tussen personen, de overheid en bedrijven moeten in evenwicht zijn. Dat betekent dat de ene partij niet veel meer weet of veel meer invloed heeft dan de ander. Dat drukken we uit door te kijken in hoeverre apparaten en systemen verplichten om deel te nemen (zie publieke waarde 5: De verplichting tot deelname geeft aan in hoeverre een systeem of apparaat inwoners en bedrijven verplicht om mee te doen) en de mate van privacy (zie publieke waarde 1) die geboden wordt. Hoe lager de verplichting tot deelname en hoe groter de privacy, hoe sterker het machtsevenwicht

Verantwoording
Dit Bouwbesluit is het werk van velen, gecoördineerd door de Future City Foundation en mogelijk gemaakt door bijdragen van de Economic Board Utrecht, Ekelmans & Meijer Advocaten en de gemeente Amersfoort.