Doe de tienkamp: ruimtelijke risico's bij duurzame gebiedsontwikkeling

Bij duurzame gebiedsontwikkeling spelen de risico's ten aanzien van hinder en gezondheid een cruciale rol. Wet- en regelgeving scheppen het kader voor de wijze waarop we hiermee omgaan. Binnen deze juridische kaders is het aan de politieke en maatschappelijke arena’s om te bepalen welke omgeving wel of niet geschikt is voor het gebruik door mensen en op welke wijze.

Risico's kunnen dusdanig nadelig zijn dat de organisatie van risicovolle projecten in het geding kan komen. Bij de (her)ontwikkeling van gebouwen en gebieden is het management van deze risico's dan ook van groot belang, zoals wordt beschreven in de publicatie ‘Risico-identificatie bij locatieontwikkeling’ van F.A.M. Hobma en J.S.J. Koolwijk. Zij stellen dat ontwikkelaars risico’s het beste kunnen identificeren in een vroege fase van een voorgenomen gebiedsontwikkeling. Onder risicomanagement verstaan we het kennen en beheersen van de risico's, met als doel de kans op een succesvolle gebiedsontwikkeling te vergroten. Risico's kunnen privaatrechtelijk en publiekrechtelijk van aard zijn, zoals een beslaglegging of het recht van overpad, maar kunnen ook voortkomen uit ruimtelijke aspecten. In dit hoofdstuk leggen we de nadruk op de ruimtelijke risico's die een rol spelen bij een duurzame gebiedsontwikkeling.

Een duurzame omgeving is een veilige omgeving, zonder of met beperkte risico's voor mens en milieu. De overheid hanteert daarom beleid en heeft wetgeving opgesteld ten aanzien van alle wezenlijke risico's die een rol kunnen spelen bij gebiedsontwikkeling. Om die reden sluiten we in dit hoofdstuk aan bij de zogenaamde omgevingsthema's die door het kenniscentrum over wet- en regelgeving binnen het omgevingsdomein InfoMil (van Rijkswaterstaat) zijn geformuleerd. Ze geven een compleet overzicht van de aspecten die een belangrijke rol spelen bij duurzame gebiedsontwikkeling. In de wetgeving wordt vaak verwezen naar het algemene uitgangspunt 'een goede ruimtelijke ordening' als basis voor het handelen, waarbij de wetgever streeft naar een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (Wro).

Wetenschappelijke inzichten

Met welke hinder en risico’s hebben we te maken bij duurzame gebiedsontwikkeling? Welke thema’s spelen een belangrijke rol?

1. Geluidshinder
Geluid is, zeker in een dichtbevolkt land als Nederland, een belangrijke risicofactor om rekening mee te houden. Zowel voor veroorzakers van verkeer en bedrijvigheid, als ook voor bewoners en gebruikers van scholen en zorgvastgoed. Dit heeft betrekking op de twee aspecten: geluidshinder en de gezondheidseffecten van geluid. Daarvoor heeft de overheid een aantal regels opgesteld, te beginnen met de Wet geluidhinder (Wgh). Hierbij meet men het geluid op de gevel van geluidsgevoelige bestemmingen, zoals woningen, ziekenhuizen en schoolgebouwen. Niet alle soorten gebouwen zijn geluidsgevoelig; voor kantoren gelden bijvoorbeeld geen maximale geluidsnormen op de gevels, waardoor regelmatig ontwikkelaars kantoren gebruiken om geluidsgevoelige bestemmingen in de buurt te beschermen tegen geluid. Geluid is de meeste bepalende milieufactor binnen gebiedsontwikkelingen.

2. Externe veiligheid: gevaarlijke stoffen, windturbines en luchthavens
De risico’s die vallen onder externe veiligheid hebben betrekking op twee aspecten; de risico’s veroorzaakt door opslag, productie en het transport van gevaarlijke stoffen en de risico’s van windturbines en luchthavens.

De kern van de te nemen maatregelen bestaat uit het aanbrengen van een ruimtelijke scheiding tussen de bron van het risico en de kwetsbare objecten, zoals woningen, scholen, gebouwen voor zorg en kinderopvang, en kwetsbare gebieden zoals kampeer- en recreatieterreinen, sportterreinen, zwembaden en speeltuinen. Maatregelen bij de risicobron hebben de voorkeur. In sommige gevallen, zoals bij een spoorlijn waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, kan externe veiligheid een stevig probleem vormen voor de (her)ontwikkeling van een gebied.

3. Luchtkwaliteit
Luchtkwaliteit is van invloed op het functioneren van mensen. De overheid probeert met wet- en regelgeving aan goede luchtkwaliteit te voldoen, om burgers te beschermen tegen schadelijke gevolgen van luchtverontreiniging. Gebiedsontwikkelaars hebben hiermee te maken als ze zowel bronnen van hinder (wegen, bedrijventerreinen of industriële inrichtingen) als gevoelige objecten (scholen, ziekenhuizen en kinderdagverblijven) willen realiseren.

Verminderde luchtkwaliteit is veelal te wijten aan gemotoriseerd autoverkeer, industriële en agrarische inrichtingen en concentraties van verontreinigde stoffen (bijvoorbeeld fijnstof). Daarom zijn regels voor uitstoot en grenswaarden vastgesteld waaraan de kwaliteit van de buitenlucht moet voldoen. Met name dat laatste aspect is vaak bepalend bij het ontwikkelen van ruimtelijke plannen.

4. Geurhinder van bedrijven
Geur kan zowel hinder als gezondheidsrisico's met zich meebrengen en zelfs lichamelijke klachten, zoals hoofdpijn, misselijkheid of psychische klachten veroorzaken. Het kan zelfs zo zijn dat door geur een woon- en leefklimaat in een bepaald gebied ongeschikt is om woningbouw te realiseren. Geur heeft gevolgen voor het leefklimaat van mensen en gebruik van ruimte. Bescherming hiertegen is dan ook uitgangspunt bij een duurzame gebiedsontwikkeling. Dat kan dan gaan om het realiseren van geurgevoelige functies en het realiseren of wijzigen van geurbronnen.

De geuruitstoot van bedrijven (emissies) wordt via de lucht verspreid. Je kunt de geurconcentratie in een geurgevoelig object (bijvoorbeeld een woning) meten of berekenen. Afstand is van grote invloed op de gevolgen voor het woon- en verblijfklimaat en het gebruik van de ruimte. Maatregelen die ontwikkelaars kunnen nemen om de omgeving te beschermen zijn voldoende afstand houden en maatregelen aan de bron, zoals afdekken of het verhogen van het emissiepunt.

Voor geur van bedrijven bestaat geen specifieke wetgeving. Wel is geur geregeld in het zogeheten Activiteitenbesluit. Dat bevat algemene regels waaraan bedrijven – die geen omgevingsvergunning voor milieu nodig hebben – moeten voldoen. Hele grote bedrijven hebben wel een omgevingsvergunning voor milieu nodig en in die vergunning kunnen ook specifieke geurvoorschriften worden opgenomen.

Specifiek noemen we de geur afkomstig van veehouderijen. Dierverblijven, mest en opslag en productie van voer vormen een risico op geurhinder en zelfs gezondheidsrisico's. Ook psychische klachten kunnen het gevolg zijn. Voor geur van veehouderijen bestaat, als enige bedrijfssector, speciale wetgeving ter beperking van geuroverlast.

5. Stikstof
Landbouw is verantwoordelijk voor een groot deel van de stikstof in Nederland, onder andere in de vorm van ammoniak. Vooral door veestallen, toediening van dierlijk en kunstmest, beweiding en mestopslag komt ammoniak vrij. In gebieden met intensieve veehouderij, zoals De Peel en de Gelderse Vallei, zorgt uitstoot voor een aanzienlijke verhoging van de stikstofneerslag in deze gebieden. Dit is van invloed op de bodemkwaliteit en op termijn ook op de grondwater- en oppervlaktewaterkwaliteit en kan de samenstelling van flora en fauna (achteruitgang biodiversiteit), de boomgroei en de vitaliteit van ecosystemen aantasten. Ammoniak slaat voornamelijk dichtbij de bron neer; 30 procent binnen een straal van 5 kilometer.

De aanpak van de stikstofoverlast via de PAS (Programmatische Aanpak Stikstof) is juridisch niet houdbaar gebleken. Om te voorkomen dat bouwprojecten – en dus ook gebiedsontwikkeling – stilvallen door overschrijding van stikstofnormen, hebben overheden een eerste pakket aan maatregelen genomen. Meer maatregelen moeten volgen om aan Europese normen te voldoen.

6. Bodemkwaliteit
De eerste vraag is of we het huidige of toekomstige gebruik van de bodem kunnen afstemmen op de aanwezige bodemkwaliteit, oftewel is de bodem geschikt voor de functie. Bij bodemverontreiniging is dus niet altijd sanering noodzakelijk. Sanering is wel nodig als normen van de Wet bodembescherming worden overschreden en de bodem niet geschikt is voor het beoogde gebruik.

Daarnaast wordt ook de ondergrond steeds belangrijker, denk aan ondergronds bouwen, bodemenergie, CO2- en gasopslag. Stem in ieder geval zo vroeg mogelijk de bodemkwaliteit en de gewenste functie op elkaar af. Als achteraf blijkt dat sanering nodig is, heeft dat vaak ook grote financiële consequenties.

7. Grondwater en waterbeheer
De waterproblematiek is volop in de actualiteit, zowel als het gaat om hoogwater als om verdrogingsverschijnselen. Denk aan de zeespiegelstijging, pieken in waterafvoer van rivieren, hevige regenbuien en perioden van droogte. Een minder zichtbaar aspect is het grondwater, maar de afstemming tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening wordt wel steeds belangrijker. Dit heeft sinds 2003 een wettelijke basis gekregen in de vorm van de watertoets. Plannen worden sindsdien getoetst op de gevolgen voor, onder meer, het grondwater.

Aan grondwater zitten twee aspecten: de grondwaterkwaliteit (van belang bijvoorbeeld voor drinkwaterwinning) en de kwantiteit: is voldoende water van goede kwaliteit beschikbaar? Het is van belang om nieuwe gebiedsontwikkelingen tijdig af te stemmen op het grondwater en het grondwatersysteem.

De watertoets is een onderdeel van de procedure om tot een bestemmingsplan te komen. Het draagt bij aan een duurzaam en klimaatbestendig watersysteem en wil problemen voorkomen nadat men gebouwd heeft. Betrokken partijen in de gebiedsontwikkeling moeten voorkomen dat (nieuwe) ontwikkelingen negatieve effecten hebben op het watersysteem.

Onder de Omgevingswet verdwijnt de watertoets. Wel moeten gemeenten op grond van artikel 5.1.3. Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) het advies van de waterbeheerder betrekken bij het opstellen van een omgevingsplan. Dit kunnen we zien als erkenning voor het toegenomen belang van waterbeheer.

8. Natuur
Natuur staat in het dichtbevolkte Nederland onder druk. Door verstedelijking, intensieve landbouw en verdroging gaat de kwaliteit van de leefgebieden van flora en fauna achteruit. Tegelijkertijd geeft de natuur ons zuurstof en voedsel en biedt het bovendien aantrekkelijke gebieden om te recreëren. Bij duurzame gebiedsontwikkeling is het daarom van belang om natuur en landschappen te beschermen. Per 1 januari 2017 geldt in Nederland de Wet natuurbescherming. De wet implementeert de bekende Europese Habitatrichtlijn (voor de bescherming van soorten dieren en planten) en de Vogelrichtlijn. Om juridische problemen te voorkomen bevelen we aan om zo vroeg mogelijk ecologen bij het planproces in te zetten. Ecologische kennis is van belang om bestaande en potentiële ecologische waarden én effecten van ruimtelijke ontwikkelingen in beeld te brengen.

9. Energie
Energie en ruimtelijke ordening kent twee aspecten: de besparing van energie én de duurzame opwekking van energie.

De klimaatdoelen van de overheid zijn vastgelegd in internationale verdragen, de Klimaatwet (sinds 2019) en akkoorden, waarvan het Klimaatakkoord van 2019 misschien wel het bekendste voorbeeld is. Al lange tijd is overheidsbeleid en regelgeving gericht op het beperken van energiegebruik van gebouwen. De energieprestatie-coëfficiënt (epc) die op grond van het Bouwbesluit is voorgeschreven vormt daarvan een uitdrukking. Inmiddels wordt de opvolger van de epc ingevoerd: BENG. Dit staat voor Bijna Energie Neutrale Gebouwen. Deze norm ziet niet alleen toe op energiebeperking, maar ook op gebruik van hernieuwbare energiebronnen voor het gebouw. Buiten deze overheidsregels zijn er ook private voorschriften voor energie in de vorm van BREAAM en LEED-certificaten.

10. Licht
Kunstmatige verlichting kan negatieve effecten hebben op de omgeving door de aard, intensiteit, duur en plaats van de verlichting. Voorbeelden zijn (autosnel)wegen, woonkernen, industrie- en bedrijventerreinen, glastuinbouwbedrijven en sportterreinen. Dit leidt mogelijk tot risicohinder voor de mens (verstoring van rust en slaap), hinder/verstoring voor de natuur en horizonvervuiling. Boven land kan dat van 5 tot 10 kilometer ver reiken, boven zee zelfs tot 15 kilometer. Telkens is een afweging nodig tussen maatschappelijke belangen en hinderbeleving. Logische maatregelen zijn dan ook het afschermen van de lichtbron, het aanpassen van (het type) verlichtingsbron (helderheid, golflengte), door niet meer licht dan nodig toe te passen en risicogebieden te vermijden.

Voor lichthinder bestaat geen specifieke wetgeving. Wel is het een milieuaspect binnen het Activiteitenbesluit voor zover het glastuinbouw en sportvelden betreft. Het Activiteitenbesluit is, zoals eerder genoemd, een set van algemene regels die gelden voor activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor milieu is vereist.

11. Windhinder
Wind kan nuttig zijn (windenergie), maar ook hinderlijk of zelfs gevaarlijk, dit hangt af van de specifieke situatie. Sociale en economische effecten van windhinder zijn vooral voor terrassen en looproutes van belang. Het onderwerp speelt met name rondom hoge gebouwen en is vooral van invloed op het schaalniveau van stedenbouwkundige plannen.

Voor windhinder is in Nederland geen wetgeving. Wel is er een aantal vuistregels dat belangrijk is om te hanteren. Voor gebouwen boven de 30 meter is windonderzoek noodzakelijk. In het geval van beschut gelegen gebouwen, van 15 tot 30 meter, moet een deskundige beoordelen of windonderzoek noodzakelijk is. Hetzelfde geldt voor onbeschut gelegen gebouwen tot 30 meter.

12. Cultureel erfgoed
In een gebied aanwezige cultuurhistorische waarden - dat kunnen ook monumenten in de grond zijn - kunnen van grote invloed zijn op de ontwikkeling van een gebied. Het Besluit ruimtelijke ordening vraagt dan ook om een beschrijving van de archeologische en cultuurhistorische waarden, die in een bestemmingplangebied aanwezig zijn. In het bestemmingsplan neemt de gemeente dan vervolgens regels op over bijvoorbeeld de activiteiten die wel of niet zijn toegestaan op een bepaalde locatie. Men kan aan bepaalde activiteiten een vergunningplicht verbinden, die bijvoorbeeld inhoudt dat archeologische begeleiding plaatsvindt. In het gemeentelijke bestemmingsplan kunnen beschermde stads- en dorpsgezichten worden opgenomen. Dan geldt de verplichting van een omgevingsvergunning voor sloopwerkzaamheden.

Cultureel erfgoed bestaat ook uit monumenten die een beschermde status hebben. Hiervoor bestaan aparte registers. Voor beschermde monumenten geldt een strenger regiem dan voor gebouwen in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Naast een risico voor gebiedsontwikkeling, kan cultureel erfgoed natuurlijk ook een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van de ontwikkeling.

13. Magnetische velden rondom hoogspanningsleidingen
Sinds 2005 geldt voor hoogspanningslijnen een voorzorgbeleid. Het Rijk adviseert aan gemeenten en netbeheerders om, zoveel als redelijkerwijs mogelijk, te voorkomen dat woningen - en andere plaatsen waar kinderen langdurig verblijven - in de zone van een bovengrondse hoogspanningsverbinding komen te liggen, waarbinnen de jaargemiddelde magneetveldsterkte groter is dan 0,4 microtesla (de magneetveldzone). Het huidige voorzorgbeleid geldt alleen voor nieuwe situaties bij bovengrondse hoogspanningslijnen. Het geldt dus niet voor andere bronnen van magneetvelden, zoals ondergrondse kabels, onderstations en transformatorhuisjes en ook niet in bestaande situaties. In de praktijk is het voorzorgbeleid tot norm verworden.

Het beleid wordt herijkt op basis van een advies van Verdaas (mei 2019), dat is overgenomen door minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat. De kern van het advies is het onderscheid tussen nieuwe en oude situaties te laten vervallen. Verdaas adviseert met de betrokken stakeholders een lijst maatregelen op te stellen, die ze binnen een nader te bepalen afstand van de magneetveldbron moeten overwegen. Dit onder voorwaarde dat de maatregelen ‘redelijk’ en ‘proportioneel’ zijn uit oogpunt van onder meer gezondheidsrisico’s en kosten, waarbij de blootstelling zo laag als redelijkerwijs haalbaar is (ook wel ‘ALARA’ genoemd: As Low As Reasonably Achievable). De initiatiefnemer moet de kosten van de te nemen maatregelen dragen, zowel bij bestaande als bij nieuwe situaties. Om de gezamenlijk op te stellen lijst met ALARA-maatregelen te borgen en periodiek te herijken, is het advies om een ministeriële regeling op te stellen, gekoppeld aan de Omgevingswet. Naar verwachting wordt in de loop van 2020 duidelijk hoe deze lijst van maatregelen eruit komt te zien en of dit daadwerkelijk leidt tot een ministeriële regeling gekoppeld aan de Omgevingswet.

Dilemma

In het dichtbevolkte Nederland moeten heel veel verschillende functies relatief dicht bij elkaar georganiseerd worden. Dat vraagt om een permanente afweging van de risico's van die functies op de omgeving en - andersom - de risico's vanuit de omgeving voor die (nieuwe) functies. In dit hoofdstuk zijn allerlei milieurisico’s genoemd. Voor veel mogelijke hinder en risico's zijn regels opgesteld, maar in de kern van de zaak wordt gevraagd om 'goede ruimtelijke ordening', oftewel gezond verstand. Het uitgangspunt is (uiteraard) dat personen, dieren of andere kwetsbare functies zo weinig mogelijk last hebben van de hinder en risico’s van de gebiedsontwikkeling. Dit kan door afstand te houden, door de hinder af te schermen of door te compenseren.

Hier openbaart zich een dilemma: een keuze uit twee alternatieven, die beide even (on)aantrekkelijk zijn. Aan de ene kant is het onmogelijk om bij gebiedsontwikkeling risico’s of milieuhinder volledig uit te sluiten. Daarvoor ontbreekt de ruimte en het geld. Bovendien kan doorgeslagen risicodenken verlammend werken. Aan de andere kant is het te gemakkelijk om te redeneren dat als een risico of milieuhinder binnen de wettelijke normen valt, het kwalitatief goede gebiedsontwikkeling oplevert. Ook al valt een project binnen de normen, dan nog kan ‘goede ruimtelijke ordening’ (ofwel: gezond verstand) met zich brengen om iets niet te willen doen. Of het project zo aan te passen dat het minder risico en hinder heeft dan wettelijk gezien zou mogen.

Publieke partijen, private partijen en samenleving zullen in interactie met elkaar de discussie voeren over hoe met dit dilemma wordt omgegaan bij concrete projecten. In laatste instantie is het oordeel veelal aan de bestuursrechter.

Instrumenten

Veel is vastgelegd in regelgeving, zoals aangegeven bij de verschillende deelaspecten in dit hoofdstuk. Bijna altijd zijn er instrumenten nodig om te bepalen of aan de regels wordt voldaan. Er zijn dan ook veel handleidingen, meetvoorschriften, softwarepakketten, modellen beschikbaar die adviseurs ten dienste zijn. Soms verplicht de wet tot het doen van onderzoeken naar de risico- en hinderaspecten, die hier genoemd zijn. Soms is het niet verplicht, maar wel verstandig. Burgers en belangengroepen zullen er toch wel naar vragen.

Ten aanzien van het aspect gezondheid heeft onder andere het RIVM modellen ontwikkeld die kunnen helpen om tot een goede samenhangende weging van (gezondheids)belangen te komen. Ten aanzien van het aspect energie kan in sommige gevallen bijvoorbeeld het hulpmiddel EPL (EnergieProfiel op Locatie) of EPA (Energie Prestatie Advies) worden ingezet. EPL is een aanvulling op de EPN (EnergiePrestatie Norm) waarmee de energieprestatiecoëfficient berekend kan worden. EPN heeft alleen betrekking op gebouwen, EPL kijkt op gebiedsniveau naar de maatregelen die het gebruik van fossiele brandstoffen verminderen.

De overheid hanteert het adagium van de trias energetica, waarbij de beperking van energiebehoefte prioriteit krijgt, gevolgd door zoveel mogelijk duurzame opwekking en tot slot het zo efficiënt mogelijk gebruik maken van de resterende fossiele brandstoffen. Benutting van restwarmte en het gebruik van warmte-koudeopslag kan een bijdrage leveren aan het reduceren van het gebruik van fossiele brandstoffen.
Aan ontwerpers de oproep om technieken in te zetten die gericht zijn op (duurzame) energie, zoals bouwkundige en installatietechnische maatregelen aan gebouwen en de gebouwde omgeving en het verduurzamen van energienetwerken. Aan stedenbouwkundigen wordt gevraagd om in het ontwerp al rekening te houden met passieve manieren om energie te besparen. Denk aan zongericht verkavelen en compact bouwen.

Conclusie

Elke gebiedsontwikkeling heeft te maken met verschillende ruimtelijke aspecten die hinder en risico's met zich meebrengen. Naast risico's voor de mensen, zijn er nog meer risico's waar duurzame gebiedsontwikkeling tegenaan kan lopen tijdens het proces. Denk bijvoorbeeld aan niet gesprongen explosieven, archeologie, parkeernormen, aangetroffen asbest, planschade, voorkeursrecht en de aanwezigheid van een waterwingebied (lees hier meer over in de eerdergenoemde publicatie ‘Risico-identificatie bij locatie-ontwikkeling’ van Hobma en Koolwijk.). In alle gevallen geldt dat het tijdig signaleren de mogelijkheid geeft om plannen af te stemmen op deze risico's.

De Duitse socioloog Ulrich Beck wees er in 1986 al op dat de moderne samenleving zich ontwikkelt tot een risicomaatschappij. Hij doelde daarmee op het groeiende gevoel van de constante aanwezigheid van risico’s. We moeten ons zien te verhouden tot deze risico’s, wetende dat er steeds nieuwe bij zullen komen, zoals chemische en ecologische risico’s. Ook bij gebiedsontwikkeling speelt dit. Met in dit hoofdstuk genoemde rechtsregels, vergunningstelsels en onderzoekverplichtingen proberen we de genoemde risico’s en hinder te beperken, zonder een veiligheidsutopie te creëren. 

Bronnen:

• Infomil: omgevingsthema's en ruimtelijke planvorming
• Ministerie van Economische Zaken: soortenbescherming bij ruimtelijke ingrepen (pdf)
  
• Risico-identificatie bij locatieontwikkeling; 22 vastgoedgebonden risico’s  – F.A.M. Hobma en J.S.J. Koolwijk.
• Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed: erfgoed in het bestemmingsplan
  

Cover: Wikimedia Commons