Opinie ‘Financiën Breda zorgelijk door grondverliezen’ kopte begin 2013 de media naar aanleiding van het rapport van de Bredase rekenkamer. Net als in veel andere gemeenten zit Breda momenteel financieel op de blaren van overoptimistische ambities uit het verleden, waarbij gronden tegen te hoge prijzen zijn aangekocht voor projecten die achteraf vooral luchtkastelen zijn gebleken. In Breda is € 130 miljoen afgeschreven op het grondbedrijf; dat is fors voor een middelgrote stad met 178.000 inwoners.
In het rapport “Bredaas grondbeleid: Een onderzoek naar de informatievoorziening aan de raad, de grondexploitaties en de ruimtelijke programmering van de Gemeente Breda” wordt een inktzwart beeld van de Bredase gemeentefinanciën gegeven. Het rapport besluit met een lange lijst aanbevelingen aan het gemeentebestuur. Net als in adviezen van andere gemeentelijke rekenkamers ligt de nadruk in dit rapport vooral op de financiële kant van de grondproblematiek. Er is mijns inziens te weinig aandacht voor de stedelijke ontwikkeling. De veranderende context van stedelijke ontwikkeling heeft immers ook andere gevolgen: er is een grotere vraag om te participeren vanuit de samenleving (onderhoud groen, hulp bij sportclubs), ontmoetingsplekken verdwijnen uit de stad mede doordat maatschappelijke vastgoed wordt afgestoten. Verder is er is sprake van braakliggende terreinen omdat ontwikkelaars failliet zijn gegaan.
In het rekenkamerrapport wordt vooral teruggekeken op hoe het allemaal anders had gemoeten. Er is nauwelijks aandacht voor hoe het nu verder moet met de stad. Ook wordt er nagenoeg niet ingegaan op wat in Breda al in gang is gezet om de programmering en financiën weer ‘gezond’ te krijgen. Terwijl dit juist zeker zo interessant is.
Als onderzoeker ben ik vier jaar geleden al gevraagd om mee te denken in dit proces. Ambtelijk was onrust ontstaan over de enorme overprogrammering. Ik heb me verdiept in de gemeentelijke en regionale cijfers, het provinciale en gemeentelijke beleid, en beschikbare documentatie, en heb diverse gesprekken gevoerd met Bredase ambtenaren, bestuurders én raadsleden. Tijdens een workshop in oktober 2009 met alle projectleiders was bij sommigen toen al duidelijk dat het echt anders moest en dat er veel te grote financiële risico’s waren genomen. Anderen lieten zich echter in het geheel niet overtuigen. Het wijzen op de soms bijzondere, maar tegenstrijdige aannames die aan de plannen ten grondslag lagen, zoals dat er in Breda zowel dure woningen voor de welgestelde jonge gezinnen uit de regio Rotterdam gebouwd zouden moeten worden, als dat deze mensen als werknemers in de Fyra vanuit Rotterdam naar het nieuwe stationsgebouw in Breda zouden komen om daar in de nog te bouwen kantoren te werken, hielp niet. Er was ongeloof dat de overoptimische aanames in de structuurvisie uit 2007 niet zouden kloppen; en daarbij die structuurvisie was toch door de gemeenteraad vastgesteld? Sommigen wezen me op het rekenkamerrapport uit 2009 waarin stond dat er juist grote projecten zouden bijkomen. En dan kwam zo’n onderzoeker uit Amsterdam vertellen dat er voor de helft van de aanwezige projectleiders ander werk gezocht moestworden? En dat hun projecten luchtkastelen waren?
Ondanks de nodige weerstand, frustraties en conflicten, zowel binnen als buiten de gemeente laten de Bredase herprogrammeringsrapportages zien dat er sinds die workshop in 2009 veel stappen zijn gezet: hoewel het pijn deed, de luchtbel moest leeg. Binnen de randvoorwaarden van de financieel-economische realiteit is de gemeente Breda op zoek gaan naar mogelijkheden voor een aangepaste stedelijke ontwikkeling van Breda. Gezocht is naar welke ontwikkelingen Breda gezien de bevolkingsopbouw en bestaande voorraad en verwachte demografische veranderingen behoefte heeft, waarbij gebruikt is gemaakt van – in elk geval meer – realistische aannames.
Wat dit voor het grondbeleid betekent? Al sinds 2009 wordt er fors afgeboekt in Breda, worden er nauwelijks meer nieuwe gronden verworven en helemaal geen strategische aankopen meer gedaan. De afboekopgave was en is groot; veel groter dan de reserves die Breda had. Waar sommige andere gemeenten in een keer hun ‘verlies’ konden nemen, is inmiddels in Breda – net als in veel andere gemeenten – de situatie dat er eerst ‘gespaard’ moet worden voordat er kan worden afgeboekt. Langzaam, maar verantwoord afboeken op de aangekochte gronden is dan de enige oplossing; in een keer alles afboeken, en het actief grondbeleid afschaffen, is financieel desastreus voor de gemeente. Bij het rijk gaan intussen geluiden op dat gemeenten die door ‘eigen schuld’ in de financiële problemen zijn gekomen, dat maar zelf moeten oplossen en geen aanspraak kunnen doen op een artikel 12-status. ‘Direct afboeken’, en het nu vaak gehoorde ‘afschaffen van actief grondbeleid’ zoals in het rekenkamerrapport, is niet altijd wenselijk is, of zelfs maar mogelijk. Het zou leiden tot het faillissement van een gemeente. Afboeken en herprogrammeren zijn processen, en geen handelingen. Er is tijd voor nodig en keuzes nu hebben invloed op de ontwikkelmogelijkheden over 10 jaar. Het is belangrijk hier niet alleen in financiële termen over na te denken, maar ook in relatie tot de stedelijke ontwikkeling. Op sommige plekken kan weloverwogen actief grondbeleid een goede keuze zijn. De situatie is overal anders en er is geen ‘one-size-fits-all’ oplossing. Dit aspect blijft helaas onderbelicht in het Bredase rekenkamerrapport , en in die van andere gemeenten.
Is de situatie in Breda uniek? Zeker niet. Veel andere gemeenten kampen met financiële problemen en net als Breda hebben zij een lange weg te gaan om tot gezonde gemeentelijke financiën en een toekomstbestendig grondbeleid te komen. De uitdaging voor steden is om tot een realistisch en kwalitatief goed vastgoedprogramma te komen. Een rekenkamerrapport zoals dat van Breda geeft goed inzicht in gemaakte fouten uit het verleden. Dit soort rapporten zouden echter niet alleen tot achteruit kijken moeten leiden, maar juist ook moeten leiden tot een doorkijk naar de toekomst, in ruimtelijke en financiële zin. Voor een financieel gezond grondbeleid moeten we wellicht op zoek gaan naar nieuwe en extra regels, zoals ‘geen geld van grondbedrijf naar algemene middelen’, of ‘geen structurele lasten (personeel) financieren uit incidentele grondopbrengsten’. Hoewel dit een ander type regulering dan waar in de stedelijke ontwikkeling nu vooral over geklaagd wordt, zijn dit in mijn ogen regels die zo snel mogelijk zouden moeten worden ingevoerd!
Dr. Leonie Janssen-Jansen is als universitair hoofddocent Planologie verbonden aan de Universiteit van Amsterdam
Cover: ‘Portret_Leonie Jansen’
Universitair hoofddocent Planologie UvA
