Durf grenzen te trekken in integrale gebiedsontwikkeling

Bij het zoeken naar oplossingen voor de grote maatschappelijke opgaven rond onder meer wonen, mobiliteit, voedsel, klimaat, waterveiligheid, en biodiversiteit is er veel belangstelling voor manieren om verschillende functies in een gebied te integreren. Het Dakpark in Rotterdam is een voorbeeld van dergelijk multifunctioneel landgebruik. Door functies te integreren kan met schaarste aan ruimte omgegaan worden, en wordt land bovendien veel duurzamer gebruikt. Maar dit soort integrale initiatieven is niet eenvoudig te realiseren. Ik onderzocht in mijn promotieonderzoek waarom dit zo is en welke lessen we kunnen trekken om vaker tot realisatie te komen.

Grenzen

Een grote, en vaak genoemde, uitdaging is dat de betrokken partijen in een integrale gebiedsontwikkeling over grenzen moeten werken. Bijvoorbeeld over grenzen tussen beleidssectoren, maar ook op het gebied van ideeën en taken en in territoria. Partijen die integraal willen werken, worden onherroepelijk geconfronteerd met grenzen. Ze zullen grenzen moeten overbruggen en grenzen moeten veranderen om de gewenste integrale gebiedsontwikkeling te realiseren. Maar voor iedere samenwerkingspartner geldt dat hij met partijen samenwerkt die grenzen trekken en verdedigen en dat hij zelf grenzen definieert en verdedigt die behulpzaam zijn voor het eigen handelen. Tijdens het proces moeten alle partijen omgaan met grenzen die in hun samenwerking ook nog eens onduidelijk worden. 

Overbruggen én grenzen trekken

Hoewel grenzen vaak gezien worden als obstakels voor samenwerking, blijkt uit mijn onderzoek dat integraal werken niet betekent dat alle inzet van de betrokken partijen gericht moet zijn op het overbruggen van grenzen. In een integrale aanpak kan ook het trekken van grenzen, tezamen met en in aanvulling op het overbruggen van grenzen, behulpzaam zijn om effectieve integratie te realiseren (zie Van Broekhoven et al., 2015 en Van Broekhoven en Van Buuren, 2020).

Het trekken van grenzen kan het gezamenlijke proces op een aantal manieren helpen.

Ten eerste is het nodig om grenzen te trekken, versterken en duiden, voordat ze overbrugd kunnen worden. Juist door grenzen te stellen kunnen partijen aan het begin van een integraal proces begrijpen waar een partij ‘staat’. Dit helpt om respect en begrip voor elkaar te ontwikkelen. Dit is bijvoorbeeld relevant in de ontwerpfase van integrale initiatieven, waarin partijen duidelijk kunnen maken wat hun wensen zijn, wat harde grenzen zijn en waar ruimte zit om te onderhandelen. Grenzen helpen zo om het speelveld te bepalen en aan verwachtingsmanagement te doen: het is immers niet realistisch te verwachten dat álle verschillende wensen een plaats kunnen krijgen in het uiteindelijke integrale plan. Grenzen kunnen ook duidelijker getrokken worden bij het duiden van de rollen van partijen en verwachtingen die partijen van elkaar hebben. In het participatieproces voor het Dakpark ontwikkelden bewoners een lijst met ‘geboden’ met hun wensen voor de ontwerp van het park. Hiermee maakten zij duidelijk aan welke wensen gedurende het proces serieus aandacht besteed moest worden.

Tegelijk met het trekken van grenzen is het van belang om steeds, waar mogelijk, de verbinding te maken tussen de betrokken partijen en hun ideeën en belangen. De gunstige effecten die hier worden besproken zijn het resultaat van zowel het trekken als het overbruggen van grenzen, beiden vullen elkaar aan. Het duiden en trekken van grenzen in het planvormingsproces van het Dakpark ging bijvoorbeeld samen met activiteiten die grenzen overbruggen zoals een gezamenlijke projectgroep, avonden waar bewoners, projectontwikkelaar en gemeente de plannen bespreken, en excursies.

Ten tweede kan het trekken van grenzen in een latere fase in het proces van belang zijn. Na een periode waarin de betrokken partijen samen grenzen proberen te overbruggen en grenzen veranderen, kan het opnieuw trekken van grenzen helpen om het proces hanteerbaar te houden. Grenzen kunnen helpen om een bepaalde mate van orde, veiligheid, en autonomie te creëren welke belangrijk is voor partijen om zich te kunnen vinden in integrale initiatieven. Een voorbeeld in het Dakpark is dat gemeente en projectontwikkelaar er voor hebben gekozen om taken, kosten, verantwoordelijkheden en risico’s die in hun samenwerking gedeeld en daardoor onduidelijk werden, opnieuw te verdelen. In dit geval door de ontwikkeling van het gebouw de verantwoordelijkheid van de projectontwikkelaar te maken en het park (op het dak van het gebouw) de verantwoordelijkheid van de gemeente, en de grens waar het gebouw en park (en publieke en private verantwoordelijkheden) elkaar raken (bijvoorbeeld de dakbedekking) tot in detail in het fysieke ontwerp uit te werken, in plaats van deze collectief te houden.   

Integratie als panacee?

Hoewel de potentiele baten integratie van functies heel aantrekkelijk maken, zijn uit mijn onderzoek ook enkele risico’s te destilleren die van belang zijn voor partijen die een integraal proces met verschillende partijen in willen zetten.

1.Weeg voor- en nadelen integrale aanpak

Van integreren of meekoppelen van verschillende (sectorale) belangen wordt vaak verwacht dat het tot win-win effecten leidt. Dat kan ook zeker het geval zijn, maar de governance-uitdagingen om tot dat gewenste resultaat te komen, worden onderschat. Mijn onderzoek laat zien dat het integreren van functies geen gemakkelijk proces is. Grenzen moeten vaak betwist en veranderd worden om een integrale gebiedsontwikkeling te realiseren. De betrokken partijen kunnen en moeten verwachten dat dit gepaard zal gaan met conflicten en interne discussies. In plaats van potentële conflicten weg te nemen door functies te scheiden, creëert het integreren van functies juist conflicten. Een integrale aanpak biedt dan ook niet enkel meekoppelkansen, maar betekent ook ‘meekoppel-conflicten' en ‘meekoppel-compromissen’. Het complexe governance-proces impliceert daarbij dat partijen er goed aan doen om integrale initiatieven enkel na te streven als de meekoppelkansen zeer duidelijk opwegen tegen de nadelen van deze compromissen en conflicten. Een manier om hiermee om te gaan is, in overeenstemming met de hierboven beschreven bevindingen, dat partijen de onvermijdelijke spanningen tussen de belangen van alle relevante partijen vroegtijdig adresseren en duiden wat harde grenzen zijn, in plaats van eromheen te werken. Door vroegtijdig duidelijk te maken wat harde grenzen zijn en waarom, kunnen partijen de uitdagingen en conflicten tussen hun belangen inschatten en benoemen, ruimte om te manoeuvreren identificeren, en nieuwe oplossingen creëren.

2.Neem de organisatie mee in integrale aanpak

Hoewel het bij integratie van functies voor de hand ligt dat belangrijke grenzen zich tussen sectoren en organisaties bevinden, ontstaan ook discussies binnen de eigen organisatie. In een planproces van een integrale gebiedsontwikkeling maken de direct betrokken professionals en bewoners een ontwikkeling door waarin zij naar een plan toewerken. Het risico bestaat dat organisatorische veranderingen die vaak nodig zijn om integrale initiatieven te realiseren, tot weerstand bij anderen binnen de organisatie kunnen leiden. De gekozen integrale aanpak in een specifiek project kan bestaande werkpraktijken en regels tarten. Bovendien kan in de organisatie weerstand ontstaan omdat er compromissen gedaan moeten worden ten opzichte van een sectoraal belang. Om hiermee om te gaan is het van belang dat niet alleen die vertegenwoordigers die goed zijn in het werken over grenzen (bijvoorbeeld beleidsmakers of strategen), maar ook degenen die verantwoordelijk zijn voor het bewaken van organisatiegrenzen (bijvoorbeeld handhaving) vroeg in het proces betrokken zijn bij integrale initiatieven.

Coverfoto: Iris van den Broek