Duurzaam binnenstedelijk ontwikkelen: vier lessen uit Zwitserland

In Nederland bestaat al decennialang een traditie van compacte stedelijke ontwikkeling. Toch blijft de uitdaging voor Nederlandse gemeentes groot: de complexiteit van stedelijke gebieden, stijgende grondprijzen en de fragmentatie van grondeigendom maken processen rondom verdichting vaak ingewikkeld. Het gaat om complexe ruimtelijke puzzels en het oplossen daarvan vraagt – naast maatwerk op locatie – ook om een overkoepelende langetermijnvisie. Zeker als het gaat over sociale vraagstukken, want onderzoek laat zien dat verdichting soms leidt tot ongewenste sociale uitkomsten zoals hogere woningprijzen, met gentrificatie en sociale exclusie als gevolg. Tegelijkertijd laat onderzoek ook zien dat deze negatieve effecten met de juiste maatregelen wel degelijk kunnen worden teruggedrongen.

Wettelijke verplichting

Om meer licht te werpen op de Nederlandse situatie kan het geen kwaad de grens over te gaan. In het kader van het SNSF-project GoverDense, bekijken we hoe Nederland en Zwitserland omgaan met de uitdagingen rond stedelijke verdichting. De Zwitserse context biedt wat ons betreft interessante aanknopingspunten voor Nederlandse gemeentes die op zoek zijn naar nieuwe manieren om hun ruimtelijke doelen te bereiken. Sinds 2014 is verdichting in Zwitserland namelijk niet alleen een beleidsambitie, maar ook een wettelijke verplichting voor lokale overheden. Om ongecontroleerde verstedelijking verder te voorkomen, wordt in Zwitserland een zogenoemde Einzonungsstop (een stop op nieuwe bouwgebieden) afgedwongen. In sommige gevallen kunnen gemeentes zelfs worden verplicht tot Rückzonungen (‘terugzoneren’, red.) waarbij grond die voorheen als Bauzone was bestemd, opnieuw wordt bestemd aan de Nichtbauzone.

Deze dwingende kaders zorgen ervoor dat gemeentes niet zomaar ongebreideld kunnen uitbreiden, maar juist moeten inzetten op de bestaande bebouwde omgeving en het versterken daarvan. Aan de hand van vier voorbeelden tonen we hier hoe veel (vooral stedelijke) gemeentes in de laatste jaren een proactiever en strategischer beleid zijn gaan voeren om hun verdichtingsdoelen te behalen, terwijl ze tegelijkertijd aandacht besteden aan het beperken van negatieve sociale effecten op de lange termijn. Verschillende instrumenten worden daarvoor ingezet.

1 Het gebruik van Baurechten: stabiele inkomsten en langdurige controle

Een kenmerkend voorbeeld van hoe Baurechten (een vorm van erfpacht) in de praktijk werken, is de stad Biel. Biel staat bekend om haar horloge-industrie, maar ondervond tijdens de economische crises in de jaren dertig en zeventig van de vorige eeuw hoe kwetsbaar de stad was door de focus op deze sector. Om werkgelegenheid te stimuleren en betaalbare woonvormen te behouden, voert Biel al jaren een actief grondbeleid gebaseerd op Baurechten. Hiermee blijft de gemeente eigenaar van de grond en krijgt een partij voor een bepaalde tijd (bijvoorbeeld 40, 60 of 90 jaar) het recht om het stuk grond te gebruiken. Hierdoor kan de gemeente op de lange termijn voorwaarden stellen aan het gebruik, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid of de toevoeging van sociale woningbouw aan het bouwprogramma.

Door de grond in bezit te houden en de Baurechten niet af te laten kopen (zoals in Nederland regelmatig gebeurt), behoudt de gemeente Biel een sterke onderhandelingspositie. Voor ondernemers, vooral kleinere bedrijven, is een belangrijk voordeel dat zij geen hoge voorinvesteringen hoeven te plegen om de grond te kopen. Daarnaast bieden Baurechten de gemeente een stabiele en constante inkomstenstroom, waarmee zij minder afhankelijk is van speculatieve grondwaardestijgingen – een van de redenen waarom Nederlandse gemeentes in de problemen raakten tijdens de financiële crisis van 2008.

2 Alternatieve woonvormen: coöperaties als aanvulling op de sociale sector

In Zwitserland ontbreekt een grote sociale huursector zoals in Nederland, maar coöperaties spelen een steeds grotere rol in het realiseren van betaalbare woningen in verdichtingsprojecten. Coöperaties hebben geen winstoogmerk, waardoor woningen onder de marktprijs kunnen worden aangeboden. Zo wordt speculatie met grond en woningen tegengegaan. In de Zwitserse context betekent betaalbaarheid doorgaans dat woningen tegen kostprijs worden aangeboden, wat met name op de langere termijn zorgt voor meer stabiliteit en betaalbaarheid in de woningmarkt. Dit model krijgt brede politieke steun van zowel rechtse als linkse partijen, vanwege de focus op zelfrealisatie, betaalbaarheid en het versterken van gemeenschapsvorming.

Bern is een goed voorbeeld van een stad die coöperaties stimuleert. De gemeente gebruikt steeds vaker het Baurecht-model om coöperaties in verdichtingsprojecten een kans te geven. Zo werd in de wijk Holligen een stuk grond aan een coöperatie overgedragen, die daar vervolgens tegen zeer lage kosten een groot aantal gezinswoningen realiseerde. In dit project liggen de woonprijzen ver onder de marktprijs. Verder stimuleren coöperaties vaak ook sociale integratie en maatschappelijke verantwoordelijkheid. De stad Bern heeft daarnaast de verplichting dat een derde van alle nieuwe woningen betaalbaar moeten zijn (dat wil zegen tegen kostprijs). Dit stimuleert de samenwerking tussen projectontwikkelaars en coöperaties stimuleert.

3 Planbatenheffing: afromen van waardestijgingen

In Nederland zijn de meningen erover verdeeld maar de planbatenheffing, ofwel het afromen van waardestijgingen die voortkomen uit bestemmingswijzigingen, is een belangrijk instrument binnen de Zwitserse ruimtelijke ordening – hoewel het soms nog wel politiek gevoelig ligt. Dit mechanisme stelt gemeentes in staat om een deel van de waarde die ontstaat door bestemmingswijzigingen terug te laten vloeien naar de gemeenschap. Sinds de herziening van de Zwitserse Ruimtelijke Ordeningswet in 2014 is het verplicht dat nieuwe bouwbestemmingen ten minste 20 procent van de waardestijging afdragen aan de gemeente.

De toepassing van de planbatenheffing varieert binnen Zwitserland, afhankelijk van de kantonnale wetgeving, en kan sterk ook verschillen tussen gemeenten. In sommige kantons, zoals het kanton Bern, geldt de planbatenheffing niet alleen voor nieuwe bestemmingswijzigingen, maar ook voor herbestemmingen waarbij de waarde van het perceel omhooggaat (bijvoorbeeld door hogere dichtheden in de nieuwe situatie). De inkomsten uit de planbatenheffing komen terecht in speciale gemeentelijke fondsen die worden gebruikt voor publieke investeringen, waaronder infrastructuur, publieke huisvesting en groenvoorzieningen. Een deel van deze fondsen wordt daarnaast ingezet om planschade te compenseren, bijvoorbeeld in het geval van Rückzonen. De Zwitserse aanpak laat zien dat er mogelijkheden bestaan om de financiële meerwaarde van bestemmingswijzigingen – de planbaten – die voortvloeien uit verdichting gedeeltelijk te reserveren voor publieke doeleindes, ook buiten de grenzen van een bepaald project.

4 Democratisering van ruimtelijke ordening

Zwitserland kent een systeem van semidirecte democratie, waarin burgers niet alleen via verkiezingen invloed hebben maar ook rechtstreeks kunnen meestemmen over nieuwe plannen of wetsvoorstellen. Planners en ontwikkelaars zijn zich daardoor zeer bewust van de noodzaak om de bevolking vroegtijdig in de planning mee te nemen. Denkend aan het risico dat een project niet wordt goedgekeurd in een volksstemming, nemen ze de wensen van bewoners en belanghebbenden mee in hun plannen. Naast wettelijk voorgeschreven participatiemogelijkheden, kiezen veel gemeentes en ontwikkelaars daarom ook voor andere activiteiten om de acceptatie van verdichtingsprojecten te vergroten, zoals tenders (zelfs georganiseerd door private eigenaren) en meedenkavonden.

Het planologische proces kost hierdoor doorgaans meer tijd omdat gemeentes en ontwikkelaars al vroeg een dialoog met bewoners moeten voeren, maar tegelijkertijd zorgt deze aanpak voor een breed draagvlak. Wetenschappelijk onderzoek laat verder zien dat ontwikkelaars kiezen voor bijvoorbeeld ondergrondse parkeergarages, een hogere architectonische kwaliteit of een grotere hoeveelheid betaalbare woningen om de acceptatie van projecten te vergroten.

In het grootschalige verdichtingsproject Ausserholligen, waarbij een voormalig industrieel gebied getransformeerd wordt tot een nieuwe woon-werkwijk, kozen ontwikkelaars er bijvoorbeeld voor om twee grote woontorens te bouwen. Dit is een bouwvorm die vaak op veel weerstand stuit. In deze torens werd niet alleen ruimte gereserveerd voor commerciële functies, maar werd ook gekozen om álle woonruimte tegen kostprijs te realiseren, terwijl de lokale regelgeving slechts een minimum van een derde woonruimte vereist. Deze aanpak werd mede ingegeven door de noodzaak om acceptatie onder de bevolking te verkrijgen. Het aanbieden van betaalbare woningen vormde een belangrijke pijler in de strategie om draagvlak te creëren voor het ambitieuze verdichtingsproject.

Evenwichtige balans

Al met al levert de werkwijze in Zwitserland waardevolle lessen op voor Nederland op het gebied van verdichting en duurzame stedelijke ontwikkeling. De Zwitserse aanpak laat zien dat er andere mogelijkheden bestaan voor Nederlandse gemeentes om op stedelijke verdichting te sturen, zonder de gevolgen op de lange termijn uit het oog te verliezen. Door een op de lange termijn georiënteerde aanpak realiseren Zwitserse steden verdichting die duurzaam is en ook aansluit bij de behoeften en wensen van de inwoners. Deze benadering kan dienen als inspiratie voor Nederlandse steden die op zoek zijn naar een evenwichtige balans tussen groei en leefbaarheid.

Impressie van de gebiedsontwikkeling Ausserholligen in Bern.