Duurzame gebieden door de combinatie van bestaand en nieuw

Nederland heeft sinds de wederopbouw een vrijwel consistent compact stedenbeleid gevoerd. Hierbij hebben veel steden en dorpen geruime tijd via uitbreidingsplannen de groei van het aantal mensen en bedrijven geaccommodeerd. Rond de tachtiger jaren zijn daar grote herstructurerings- en transformatieplannen bij gekomen. In diezelfde periode tot 2005 ontstonden aan de rand van grote steden de VINEX-locaties – voornamelijk grootschalige nieuwbouw en bijbehorende voorzieningen. De plannen voor deze uitbreidingen brachten ontwikkelaars meestal volgens het ‘tabula rasa’-principe tot uitvoering: ze veegden een gebied leeg en vulden dit opnieuw planmatig in.

Hoewel grootse gebaren als Haven-Stad in Amsterdam soms anders doen vermoeden, lijken dergelijke ontwikkelstrategieën sinds de kredietcrisis in 2008 alleen nog maar mogelijk in gebieden met een zeer overzichtelijk aantal grondeigenaren. Om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken moet er in de huidige praktijk veel vaker intensief gewerkt worden met het bestaande; in fysieke zin en in het verlengde daarvan dus ook in procesmatige, strategische zin. Deze verandering leidt namelijk vaak tot meer organische, incrementele ontwikkelstrategieën met hier en daar planmatige aspecten, hetgeen voor de sociaal-culturele (People) en milieutechnische (Planet) dimensies van duurzame (gebieds)ontwikkeling meestal goed nieuws is. Het devies om zorgvuldiger om te gaan met het bestaande heeft echter in beginsel pragmatische, economische drijfveren. Oplossingen zijn zoals gewoonlijk erg situatie-gebonden, met daarbij altijd een aantal hardnekkige dilemma’s.

Toenemende aantrekkelijkheid

Lang niet alle Nederlandse regio’s kennen de groei die we zien in de meest verstedelijkte delen van het land. De situatie in krimpregio’s laat zien hoe noodzakelijk het is om zorgvuldig te kijken naar bestaande gebouwen en gebieden. Ontwikkelaars moeten hier de balans afwegen tussen sloop, renovatie, herontwikkeling en nieuwbouw, met veel realisme over de toekomst van de lokale economie en demografie.

Maar in sterke, groeiende regio’s is dat eigenlijk niet anders. Duurzame gebiedsontwikkeling wil zeggen dat ook in groeisituaties veel aandacht is voor het bestaande. Dat komt niet alleen doordat het proces van verplaatsen, uitkopen, saneren, slopen, bereikbaar maken en ontwikkelen van gebouwen en gebieden bijna overal onbetaalbaar is geworden. De combinatie van bestaand en nieuw kan vanuit het perspectief van Profit zowel kostenbesparend zijn als financiële (meer)waarde creëren. En heeft het bestaande dan ook nog eens sociale en cultuurhistorische waarde, dan neemt de aantrekkelijkheid van een gebied nog meer toe. Dit werken we in dit hoofdstuk uit

Bestaande stad

De laatste jaren is onderzocht of de groei van het aantal huishoudens en de hieraan gerelateerde woningbouwopgave in bestaand stedelijk gebied kan worden gefaciliteerd. In het debat rondom deze onderzoeken spelen veel verschillende belangen, waardoor antwoorden op de vragen waar, hoe en in welk tempo het aantal van ‘1 miljoen’ nieuwe woningen gebouwd moet worden, inmiddels sterk gepolitiseerd zijn. Demografische trends laten echter duidelijk steeds kleinere huishoudens en de ‘trek naar de stad’ zien; vooral van jonge en oudere alleenstaanden én van mensen die in de stad een tweede woning willen hebben (De Jong et al., 2019). Gezinnen gaan daarentegen vaak voor een woning in laag-stedelijke gebieden, waarbij de woon-werkafstand en de toegang tot stedelijke voorzieningen belangrijke overwegingen zijn.

Onderzoek van de Vrije Universiteit naar grondaankopen wijst ook uit dat marktpartijen zich sinds 2000 steeds nadrukkelijker op de bestaande stad zijn gaan richten (Claassens & Koomen, 2017). In deze periode zijn volgens de onderzoekers ongeveer een half miljoen woningen in bestaande woonwijken of transformatiegebieden neergezet. Het patroon van verdichting was dus al gaande vóór de invoering van de ladder voor duurzame verstedelijking in oktober 2012. Het gebrek aan beleidsaandacht voor de woningbouwopgave, die pas in de tweede helft van 2017 echt weer op gang kwam, is voor verdichting kennelijk ook (nog) geen belemmering geweest. In relatief korte tijd zijn er sinds 2017 weer veel woningbouwplannen gemaakt of afgestoft. Maar met name in bestaand stedelijk gebied levert dat veel discussie en controverse op, omdat woningbouw bepaalde werkfuncties, open(bare) ruimte en groen uit de stad dreigt te verdringen.  

Bestaande gebouwen en objecten

 Overheden spelen een belangrijke rol in het behouden en inpassen van bestaande gebouwen en objecten in gebiedsontwikkeling. Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) besloot hierin in 2018 een nieuwe, strategischer koers te gaan varen door meer lokaal te bekijken hoe het Rijk met haar gebouwen en objecten omgaat. Staatssecretaris Knops kondigde toen zelfs aan dat hij het rijksvastgoed zal gaan inzetten voor de duurzaamheidsopgave en versnelling van de woningbouw. Er zou gestreefd gaan worden ‘naar het vormen van coalities van rijkspartijen, lokale/regionale overheden, marktpartijen en andere organisaties rond concrete programma’s en projecten in de regio, waarbij partijen gezamenlijk investeren’ (Kamerbrief Knops, 29 juni 2018: 2). De afgelopen twee jaar zijn er in verschillende delen van het land inderdaad brede coalities ontstaan van partijen die samen aan Regionale Investeringsagenda’s (RIA’s) werken; initiatieven die door de Leerstoel Gebiedsontwikkeling worden gevolgd en ondersteund.

De economische recessie die volgde op de kredietcrisis in 2008 heeft in gebiedsontwikkeling een zekere verbreding in de waardering van bestaand vastgoed opgeleverd. Naast een boekwaarde kunnen gebouwen een maatschappelijke en cultuurhistorische waarde hebben die in gebiedsontwikkeling zowel een lust als een last kan zijn. Dat inzicht zie je terug in de (deels dus noodgedwongen) ‘tijdelijke’ programmering van bestaande gebouwen en objecten die zonder de recessie in de periode 2010-2014 zouden zijn gesloopt. De Honig-fabriek in het gebied Waalfront in Nijmegen is hiervan een prominent voorbeeld, zoals ook het Hembrugterrein in Zaandam (met eigendom van het RVB).

Het grotendeels onverwachte succes van dergelijke renovaties heeft te maken met de groeiende behoefte van mensen naar authentieke plekken en appreciatie voor ruimtelijke combinaties en contrasten; tussen bestaand en nieuw, maar ook tussen de bebouwing en het landschap. In de periode 2014-2020 zien we overigens dat de ‘marktdruk’ op gebouwen met tijdelijke, maatschappelijke en culturele programmering weer toeneemt.   

Erfgoedwaardering en archeologie

Inmiddels begrijpen we steeds beter dat cultureel en industrieel erfgoed (naast een educatieve, recreatieve en sociale waarde) een economische waarde heeft die voor de haalbaarheid van duurzame gebiedsontwikkeling cruciaal kan zijn. De uitdaging is dan om van die economische waarde een redelijke inschatting te maken. Bij deze waardering wordt gelet op de architectonische en bouwkundige kwaliteiten en gerelateerde exploitatiemogelijkheden van het gebouw (tijdens en na afloop van de gebiedsontwikkeling). Daarnaast schat een ontwikkelaar in wat de effecten van de herontwikkeling en ingebruikname van het erfgoed zijn op omringend vastgoed en de ruimere omgeving. Soms is het ook mogelijk om de renovatie van erfgoed te faseren (zoals bij oude fabrieken en loodsen) of slechts met kleine, relatief goedkope ingrepen de economische waarde van een bestaand object te testen.

Erfgoedwaardering komt gemakkelijker tot stand wanneer meerdere partijen de herontwikkeling van het erfgoed ondersteunen, hetgeen op verschillende (meestal centraal in de stad gelegen) haven- en industrieterreinen in Nederland is gebeurd. In combinatie met een innovatieve toekomstvisie bleken partijen bereid om — al dan niet tijdelijk — met bijvoorbeeld tentoonstellingen en cultuurprojecten aandacht voor het terrein en de gebouwen te genereren.

Door ‘reverse archeology’ toe te passen zijn zelfs archeologie en gebiedsontwikkeling op een positieve manier samen te brengen. Archeologische waarden maken hierbij vanaf het begin onderdeel uit van het planologisch ontwerp. In een vroeg stadium brengt de gebiedsontwikkelaar in kaart welke geschiedenis de nieuwe gebruikers graag terugzien in hun leefomgeving. Het gebruik van historisch materiaal in de bodem en de kennis daarover staat voorop. Wat leveren de opgravingen op voor de gemeente, de ontwikkelaar, de bevolking? Mits goed ingepast en beleefbaar gemaakt, kan archeologie voor een gebiedsontwikkelaar een onderscheidend verkoopargument zijn. Voor ondernemers (bijvoorbeeld horeca) kan het een aanvullende bron van inkomsten zijn, bijvoorbeeld uit toerisme en recreatie. Een voorbeeld is Greenpark Venlo, waar onder meer oeroude grafheuvels, een wallensysteem en een veekraal een plaats krijgen in het stedenbouwkundig ontwerp.

Dilemma’s bij duurzame gebiedsontwikkeling

Aan het combineren van bestaand en nieuw in duurzame gebiedsontwikkeling kleven tal van dilemma’s. Deels hebben die te maken met de verschillende belangen die we vaak in het verduurzamen van vastgoed tegenkomen: een huisbaas investeert bijvoorbeeld niet in duurzame oplossingen (bijvoorbeeld zonnepanelen) omdat deze er niet direct van kan profiteren; de lagere energierekening komt namelijk toe aan de huurder. In economische termen komt het bij bestaand en nieuw dus aan op het internaliseren van de meerwaarde die door investerende partijen gecreëerd wordt; een noodzaak die door private partijen het diepst gevoeld wordt. Hierbij spelen drie dilemma’s.

1. Snelheid versus kwaliteit

In een brief van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) aan de minister van Binnenlandse Zaken werd in 2018 nog gepleit om de gewenste versnelling van het woningbouwtempo niet ten koste te laten gaan van kwaliteit (Rli, 2018). De maatschappelijke druk om het bouwtempo op te voeren is sindsdien verder toegenomen, maar duurzaamheid was en is een belangrijk kenmerk van de kwaliteit waar het Rli over schreef. Bij bestaand en nieuw speelt dit dilemma ook, bijvoorbeeld wanneer er langdurig onderzoek moet worden gedaan naar de monumentale of archeologische waarde van gebouwen en artefacten in gebieden. Of wanneer snelle sloop gemakkelijker is dan het inpassen en herbestemmen van een bestaand pand in een nieuw gebiedsplan.

2. Behoud versus haalbaarheid

Het tweede dilemma is gerelateerd aan de eerste, omdat behoud van het bestaande kosten met zich meebrengt die investerende publieke en private partijen louter indirect of op lange termijn kunnen terugverdienen. Investeren in de kwaliteit van de openbare ruimte, groen en water, maar ook in monumentaal vastgoed kan sterk bijdragen aan waardeontwikkeling in het gebied. Maar partijen moeten ervan overtuigd zijn dat die waardeontwikkeling in verhouding staat tot de kosten en de risico’s die ermee gemoeid zijn. Daarnaast is het lang niet altijd mogelijk voor investerende partijen om gegenereerde opbrengsten te gelde te maken en in een gebiedsontwikkeling te internaliseren.

3. Nostalgie versus duurzaamheid

Het bestaande roept bij mensen dikwijls emoties op. Maar soms kunnen investerende partijen met alle goede wil onvoldoende argumenten vinden om het bestaande een goede plek te geven in de nieuwe plannen. Ook kan het zijn dat er redenen worden gevonden om het bestaande niet te sparen. Nostalgie kan dan onterecht vermengd raken met argumenten over de gebruiks-, belevings- en toekomstwaarde waarnaar in duurzame gebiedsontwikkeling gezocht wordt. Maar het bestaande blijkt dan toch te verouderd of kan niet energie-efficiënt genoeg gemaakt worden.

Het vermengen van emotie en ratio kan tussen partijen tot conflicten en patstellingen leiden, terwijl een weloverwogen keuze voor het nieuwe ook een heel duurzaam resultaat kan opleveren. De keuze voor sloop kan bijvoorbeeld wel gepaard gaan met eerbied voor de nostalgie die mensen voelen, door bijvoorbeeld een element (een gevel, een schoorsteen) te sparen of een passende verwijzing in het nieuwe terug te brengen. Ook nemen de mogelijkheden snel toe om materialen uit het oude te recyclen of elementen te hergebruiken in het nieuwe, hetgeen een erg positieve impact heeft op de duurzaamheid van sloop-nieuwbouwplannen.  

Instrumenten

Bij het betrekken van bestaand en nieuw in duurzame gebiedsontwikkeling moeten ontwikkelaars een brede waarderingsbenadering hanteren. De vele waarden zijn niet allen gemakkelijk te gelde te maken of tegen elkaar af te wegen. Hier kunnen grove of meer gedetailleerde MKBA-systematieken voor partijen uitkomst bieden. Wij geven daarbij mee dit te doen naast andere ‘gezond verstand’-gesprekken over de verwachte directe, indirecte en externe (meer)waarde van investeringen in bestaand en nieuw.

Instrumentele ontwikkelingen om dit gesprek te ondersteunen staan niet stil. Technologisch zien we dat er steeds betere methoden en modellen worden ontwikkeld waarmee de brede maatschappelijke waarde-effecten van fysieke investeringen in kaart gebracht en op elkaar betrokken kunnen worden, zoals gedaan is in het Dashboard Verstedelijking door het College van Rijksadviseurs (2018). Een wettelijke regeling als de Bedrijfsinvesteringszone (BIZ) geeft eigenaren een instrument om in een gebied de positieve effecten van hun investeringen via een heffing terug te verdienen.

Voor het te gelde maken van de positieve externe waarde-effecten bestaan grofweg twee instrumenten: value capturing en verevening. Bij value capturing maken partijen een deal over het afromen van financiële opbrengsten als die boven een afgesproken drempel door de gebiedsontwikkeling wordt gegenereerd. Hierdoor kunnen partijen die voorinvesteringen hebben durven doen, meeprofiteren van waardestijgingen in het gebied op lange termijn.

Via verevening kan een verdeling van (ontwikkel)rechten, risico’s, kosten, opbrengsten of ander rendement tussen plandelen of gebouwen worden afgesproken. Dat kan in verschillende contract- of samenwerkingsvormen die variëren van lichte afspraken tot verregaande joint ventures, zoals de oprichting van een (gezamenlijke) ontwikkel- en/of beheersmaatschappij. In uiterste gevallen kunnen partijen ervoor kiezen om meer grond en/of gebouwen rondom de locaties waar zij een werken aan te kopen, zodat zij meer direct van de waardestijging kunnen profiteren. 

•  Zie voor een uitwerking van deze en andere instrumenten het essay Financiering van gebiedstransformaties van de TU Delft. 

Conclusie

Het zwaartepunt van de Nederlandse gebiedsontwikkelingsopgave van vandaag en morgen ligt ontegenzeglijk in de bestaande stad. Zelfs daar waar sprake is van uitbreiding — de grens tussen stad en land is diffuus— moet zeer goed rekening worden gehouden met (de ligging van) bestaande infrastructuur, voorzieningen, erfgoed en landschappelijke kwaliteiten. Maar er ligt veel waarde verscholen in de combinatie tussen bestaand en nieuw, en het is vanuit het oogpunt van Profit zaak om goed te onderzoeken of en hoe deze combinatie financieel en maatschappelijk (meer) winst kan opleveren en hoe deze in het gebied kan worden geïnternaliseerd. Hierbij geldt dat partijen een adequate verdeling tussen kosten, opbrengsten en risico’s overeen moeten komen en met verschillende dilemma’s moeten zien om te gaan.

Duurzame gebiedsontwikkeling vraagt om commitment aan het behoud van architectonische, (steden)bouwkundige en landschappelijke kwaliteiten, maar ook om bij het doorbreken van het oude zorgvuldig om te gaan met bestaande structuren, gebouwen en materialen. Zo kan vernieuwing toch heel duurzaam zijn. 

Cover: Luchtfoto Waalfront, door Corné Bastiaans