Duurzame gebiedsontwikkeling hoeft niet duur te zijn

Als we in duurzame gebiedsontwikkeling Profit als vertrekpunt nemen, spreken we in de eerste plaats onze verwachtingen uit ten aanzien van de economische vitaliteit van een gebied. Economische vitaliteit zegt iets over de aantrekkelijkheid van een gebied voor mens en bedrijf, zowel nu als op de lange termijn. Deze aantrekkelijkheid zorgt voor dynamiek in gebruik en  voor het ontstaan van allerlei nieuwe, aanvullende behoeften en ruimteclaims in en om het gebied. En dat laatste creëert waarde. Duurzame gebiedsontwikkeling heeft daarom oog voor het economische verleden van een plek en verdiept zich in de economische activiteiten die er plaatsvinden. Zo kunnen de potenties van het heden en verleden van een gebied het startpunt vormen van een duurzame én haalbare gebiedsontwikkeling. 

Economie en haalbaarheid liggen bij duurzame gebiedsontwikkeling in elkaars verlengde. Het is de kunst om de toekomstige waardeontwikkeling van een gebied in te schatten en te verbinden aan de plannen en investeringen van nu. Aan iedere gebiedsontwikkeling, of het nu nieuwbouw of herontwikkeling betreft, zijn immers aanzienlijke kosten verbonden. Partijen moeten die op enig moment, zowel maatschappelijk als in klinkende munt, kunnen terugverdienen. De hamvraag is dan meestal of zij er vertrouwen in hebben dat de toekomstige waardesprong in een gebied in verhouding staat tot de kosten, baten en risico’s van de beoogde ingreep. In het heden moeten partijen dus de beslissing nemen of een duurzame gebiedsontwikkeling kan starten. Een weloverwogen inschatting van de maatschappelijke en financiële haalbaarheid is daarbij cruciaal.

Wetenschappelijke inzichten

Welke wetenschappelijke inzichten om een duurzame gebiedsontwikkeling economisch haalbaar te maken zijn er opgedaan? We noemen er drie:

1. Agglomeratiekracht en ‘borrowed size’ van steden
De laatste jaren is steeds meer inzicht ontstaan in het functioneren van ons poly-centrische stedelijke landschap. Met concepten als agglomeratiekracht en ‘borrowed size’ proberen economische geografen te verklaren hoe het kan dat we in Nederland, zonder één duidelijke centrummetropool als Londen of Parijs, er toch in slagen concurrerend te zijn en vergelijkbare economische groei te realiseren. Voorlopige resultaten laten zien dat er naast leentjebuur binnen agglomeraties — gemeenten die in één metropoolregio diensten en functies delen — ook veel geprofiteerd wordt van allerlei interacties tussen steden uit verschillende regio’s (Meijers & Burger, 2017). Daar waar gemeenten nieuwe verbindingen leggen of deze intensiveren (denk aan meer samenwerking of betere bereikbaarheid tussen steden) is de kans op interactie en groei dus groter (zie ook: West, 2017). Dit verklaart het succes van de Randstadrail of de intensieve treinverbinding tussen Amsterdam, Utrecht en Eindhoven en het brengt in en tussen regio’s nieuwe kansen voor duurzame gebiedsontwikkeling in kaart. Het is immers voor partijen van groot belang dat zij de middelen zo effectief mogelijk besteden. Deze middelen zijn vooral voor overheden schaarser geworden en zij moeten — zeker bij investeringen in duurzaamheid —  deze over een langere periode en op grotere schaal terugverdienen. 

Op gebiedsniveau zien we anno 2020 dat de sterke woningmarkt in combinatie met de stedelijke beleidsambities van overheden ervoor zorgen dat ruimte-intensieve economische functies van steden onder druk staan. Zo is in Amsterdam, na de lancering van de ambitie om 40.000 tot 70.000 woningen in bestaand haven-industrieel gebied te gaan bouwen, een debat losgekomen over de verdrijving en (daarmee) bedreigde vitaliteit van het Amsterdamse bedrijfsleven. We zien vergelijkbare debatten in veel steden waar de druk op de ruimte groot is, zoals in Haarlem (Waarderpolder), Delft (Schieoevers) en de Haagse Binckhorst. De druk op steden om mensen een plek te geven gaat ten koste van de economie van de stad, terwijl de bereikbaarheid van werk voor mensen een van de belangrijkste vestigingsvoorwaarden is. Andersom hebben bedrijven goed geschoolde arbeidskrachten nodig en gemakkelijke toegang tot klanten, leveranciers, diensten, voorzieningen en (nieuwe) kennis — zeker als zij ook moeten verduurzamen om concurrerend te blijven. Duurzame gebiedsontwikkeling met Profit als vertrekpunt neemt dit spanningsveld serieus. Dit kan bijvoorbeeld resulteren in een interessante menging of stapeling van functies, of het inzetten op innovatie en clustervorming in een gebied. Duurzame gebiedsontwikkeling draagt dan bij aan de economische vitaliteit van de stad op de lange termijn. 

2. Gebiedsinvesteringen
Gebiedsontwikkeling gaat over financiële en maatschappelijke waardecreatie. Bij duurzame gebiedsontwikkeling moet de schaal en doorlooptijd van deze waardecreatie meestal vergroot worden. Dat staat op gespannen voet met de eerdergenoemde inschatting van kosten, baten en risico’s onder partijen in gebiedsontwikkeling. Het resultaat is veelal tweeledig. Enerzijds zien we dat zij alleen investeren in duurzame(re) gebieden op plekken met grote potentie, veelal gelegen in reeds vitale stedelijke agglomeraties zoals Cruquius in Amsterdam of Merwede in Utrecht. Anderzijds zien we dat partijen een investeringsoverweging voor duurzame gebiedsontwikkeling niet op gebieds- maar op portefeuilleniveau maken. Riskante investeringen in één gebied, bijvoorbeeld de toepassing van een nieuwe duurzame techniek of oplossing, kunnen zij dan naar verwachting terugverdienen door herhaling in meerdere gebieden en projecten. Bij dit laatste kan zelfs een nieuw businessmodel ontstaan, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van een ‘smart technology’, ‘shared economy’-toepassing of het ‘minen’ van gebruikersdata: het vinden van verbanden in grote datasets. 

In de jaren na de crisis van 2008 wees Noordanus (2010) erop dat er naast conjuncturele gevolgen van de crisis ook structurele gevolgen voor de planeconomie van gebiedsontwikkelingen zijn. Conjuncturele effecten waren onder meer vraaguitval, renteverliezen, uitstel van opbrengsten en prijsdaling van vastgoed. Structurele effecten, zo hebben we inmiddels ervaren, hebben bijvoorbeeld te maken met de strengere eisen van banken ten aanzien van eigen vermogen en dat deze financiers van projecten überhaupt minder geld willen uitlenen. Hypotheekverstrekkers hebben hun inkomenseisen aangescherpt en het aanbod van hypotheekvormen versoberd. Bij commercieel vastgoed zijn rendementen gemiddeld kleiner geworden, waardoor investeringen in vastgoed jarenlang terugliepen. Dit alles verlaagde de grondprijzen, hetgeen met name bij publieke grondbezitters de mogelijkheid beperkte om geld in te zetten voor duurzaamheid of andere gebiedskwaliteiten. 

Hoewel we inmiddels bijna een marktcyclus verder zijn, zien we dat de genoemde structurele gevolgen van de periode 2008-2013 inderdaad aanhouden. Duurzaamheid komt daar echter steeds nadrukkelijker als eis en criterium bij. We hebben de afgelopen jaren nieuwe private financiers zien toetreden tot vastgoedprojecten en (in mindere mate) gebiedsontwikkeling, met name bij transformaties die door gemeenten worden gefaciliteerd. Beleggers uit binnen- en buitenland kopen daarnaast zowel gebouwen als gronden aan op aantrekkelijke binnenstedelijke plekken en bedrijfslocaties aan de rand van de stad. Ook participeren zij in consortia rond gemeentelijke gebiedstenders waarin duurzaamheid dikwijls de boventoon voert. Of partijen zich ook voor de lange termijn committeren aan duurzaamheid in hun gebiedsplannen moet nog blijken. Het huidige kabinetsbeleid — waarin economie en milieu gekoppeld zijn — en de verregaande gesprekken met bedrijfsleven, investeerders en brancheorganisaties aan de zogeheten klimaattafels hebben echter laten zien dat duurzaamheidseisen structureel van aard zijn.  

3. Aandacht voor gebruikers van woningen
Het nationale klimaatakkoord van 28 juni 2019 onderstreept dat betaalbaarheid van wonen voor burgers en bedrijven een heet hangijzer is. Experts wijzen erop dat de verduurzaming van de gebouwde omgeving tot nieuwe maatschappelijke ongelijkheid kan leiden, omdat het die betaalbaarheid voor steeds grotere groepen in de samenleving onder druk zet. Het behalen van de klimaatdoelstellingen vinden alle partijen uiterst belangrijk, maar de rekening schuiven zij vooralsnog heen en weer. In de markt zien we ditzelfde beeld, maar aanbieders die innovatief inspelen op de wens van gebruikers — en duurzaamheid met betaalbaarheid weten te combineren — trekken aan het langste eind. 

Gebruikers maken een afweging tussen de harde kosten van duurzaamheidsmaatregelen enerzijds en zowel harde als zachte baten van duurzaamheid anderzijds. Duurzaamheid geeft bijvoorbeeld naast een lagere energie- of onderhoudsrekening ook een goed gevoel en dito imago. En dat blijkt wat waard. Aanbieders die in deze afweging — op korte én op lange termijn — een goede deal voor gebruikers weten samen te stellen, blijken op den duur succesvol. Wie kostenbewust maar ook duurzaam ontwikkelt en bouwt, creëert toekomstwaarde en doet zo bezien een sterk voorstel aan kopers en beleggers. Dat geldt niet alleen voor het ontwikkelen van (bijna) energie-neutrale gebouwen. Wie bijvoorbeeld ontmoetingen tussen toekomstige bewoners organiseert en hen meeneemt in de bouw van hun straat of wijk, zorgt voor sterkere betrokkenheid en meer kans op sociale cohesie in de nieuw gecreëerde woonomgeving — hetgeen terugkomt in de woningwaarde (zie casus). Deze sociale duurzaamheid blijkt zich ook bij zelfbouw en (collectief) particulier opdrachtgeverschap voor te doen, al blijken hierbij de kosten voor bewoners uiteindelijk hoger dan beoogd (SEV, 2010). De duurzame pionier EVA-Lanxmeer in Culemborg heeft al aangetoond welke resultaten te bereiken zijn via collectief particulier opdrachtgeverschap. Op het GWL-terrein in Amsterdam is hier ook mee geëxperimenteerd.

Dilemma’s bij duurzame gebiedsontwikkeling

Duurzame gebiedsontwikkeling vereist innovatie. Innovatie vraagt om ondernemerschap en dat neemt natuurlijk risico’s met zich mee. Zowel de kansen als bedreigingen rond duurzame gebiedsontwikkeling zijn in zekere mate ongewis. Een belangrijk ankerpunt vinden partijen in de praktijk door goed te kijken naar het gebied zelf: de kwaliteit en ligging van de bebouwing, de ondergrondse en bovengrondse infrastructuur, alsook de geschiedenis van het gebied en haar huidige functie en gebruik(ers). Vaak kunnen ze hieraan in de planvorming al een aantal relatieve zekerheden ontlenen, maar toch blijven er dan nog een aantal dilemma’s over. We noemen er hier drie.

1. Financiële versus maatschappelijke waarde
Duurzame gebiedsontwikkeling gaat over het creëren van financiële en maatschappelijke waarde. De wereld van de planeconomie is bedreven om de financiële waarde van een gebiedsontwikkeling in termen van kosten en baten voor betrokkenen partijen — en dan vooral voor de korte termijn — inzichtelijk te maken. Het eerste dilemma is dat dit veel lastiger is voor de maatschappelijke waarde die zij met duurzame gebiedsontwikkeling op lange termijn creëren. De waarde van landschap en natuur, veiligheid, schoonheid en gezondheid zijn lastig in euro’s te vertalen. Dit dilemma doet zich dikwijls voor bij Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses (MKBAs, zie instrumenten).

2. Interne versus externe waardecreatie
Een tweede dilemma is dat het vaak de vraag is of en hoe investerende partijen zullen profiteren van de positieve maatschappelijke (externe) waarde die zij creëren. Deels kan dit natuurlijk door te profiteren van de waarde(stijging) van hun bezittingen in het gebied, maar hier zitten op zichzelf al de nodige risico’s aan verbonden. Het is dus maar de vraag of de kosten van het wegnemen van zaken als vervuilde grond en (grond)water, geluids- en stankhinder, of hinderlijke gebouwen en objecten in verhouding staat tot de interne opbrengsten van de gebiedsontwikkeling. 

3. Nieuwe versus bewezen oplossingen
Het derde dilemma is dat het lastig is om de kosten, baten en risico’s van relatief nieuwe oplossingen in duurzame gebiedsontwikkeling te bepalen. Vergelijken helpt vaak niet, omdat er sprake is van appels en peren of omdat er simpelweg geen goed vergelijkingsmateriaal voorhanden is. Vaak komt het dan op ondernemerschap aan, waarbij we alsnog kunnen kijken of de risico’s enigszins in verhouding staan tot het te verwachten (financieel en/of maatschappelijk) rendement. 

Instrumenten

Tijdens en in de jaren na de crisis gold dat partijen met geld risicomijdend waren, zeker voor het aangaan van verplichtingen op een termijn van bijvoorbeeld 20 of 30 jaar. Vertrouwen tussen betrokken partijen én vertrouwen in de toekomst van een gebied bleek een cruciale voorwaarde. Dit is in feite niet veranderd. Wat wel is veranderd is dat een aantal marktpartijen in het vak zijn verdwenen en dat een variëteit aan nieuwe zijn opgekomen, waarvan een belangrijk deel zich specialiseert op (aspecten van) duurzaamheid. Corporaties zijn nog erg voorzichtig, maar na forse afboekingen en afslankingen zijn overheden weer helemaal terug van weggeweest. Dit laatste gaat echter (nog) niet overal gepaard met een groot regie- of investeringsvermogen, maar dat hoeft ook niet. Als partijen aan duurzame gebiedsontwikkeling willen werken, moeten zij als eerste werken aan het vertrouwen dat na de crisis haar dieptepunt kende. De volgende instrumenten kunnen zij hiervoor inzetten: 

• Overheden zullen niet langer op grote schaal projecten financieren of subsidiëren, maar in duurzame gebiedsontwikkeling op verschillende manieren partner willen zijn. Bijvoorbeeld door partijen te verbinden, zich garant te stellen voor kansrijke initiatieven en investeringen, of door cruciale fysieke of regeltechnische barrières te helpen wegnemen.

• Gemeenten kunnen bouwen aan vertrouwen door consistent beleid te voeren. Als zij risicodragend investeren in duurzame gebiedsontwikkeling moeten zij zich hard maken voor maatschappelijke waardecreatie en zorgen voor voortgang en continuïteit, ook tijdens de volgende economische dip.  

• Banken kunnen meer ‘op maat’ gaan financieren op basis van groene eisen en doelstellingen. Dat vraagt wel om een specifieke organisatie, maar banken als bijvoorbeeld de Rabobank en Triodos bieden nu al mogelijkheden om bij een energiezuinige woning een hogere  hypotheek te krijgen.

• Particulieren en bedrijven kunnen hun eigen duurzaamheidsambities aan een gebiedsontwikkeling koppelen en investeren door zich er — al dan niet in georganiseerd verband — voor in te zetten of (mee) te investeren.

• Partijen kunnen tot slot de economie en haalbaarheid van een plan beoordelen met een MKBA of economische impactanalyse. Deze analyses helpen met name bij de  onderbouwing en het vaststellen van de bandbreedtes van investeringen. De uitvoering van een MKBA of het maken van andere impactanalyses is echter een arbeidsintensieve klus en feitelijk loont dit alleen bij grotere gebiedsontwikkelingen en gerelateerde investeringsbeslissingen. Economische impactanalyse gaat vooral in op de effecten (direct, indirect en afgeleid) op banen en bestedingen en vermijdt het te gelde maken van niet-monetaire effecten, zoals bij een MKBA.

Conclusie

Hoewel duurzame ingrepen ongetwijfeld hogere kosten met zich meebrengen hoeft duurzame gebiedsontwikkeling niet per definitie duurder te zijn. Sterker nog, door een gebied goed te analyseren en slimme keuzes te maken in ontwerp en inrichting, kunnen betrokken partijen veel kosten besparen en kunnen zij werken aan een optimale mix van gebruiks-, belevings- én toekomstwaarde. 

Duurzame gebiedsontwikkeling heeft met Profit als vertrekpunt vooral te maken met het volume en de terugverdientijd van investeringen. De problematiek heeft daarom vooral te maken met de wijze waarop partijen de kosten, baten en risico’s van de gebiedsontwikkeling inschatten en onder elkaar over de gehele ontwikkelperiode weten te verdelen. Discussies over de verdeling van kosten en baten zijn meestal te herleiden tot het beprijzen van risico’s en de bereidheid deze te nemen op basis van visie en lange termijn-afspraken. Vuistregel hierbij is: geen risico’s, geen rendement, ook wel te vertalen als ‘no guts, no glory’. In de casus Strijp R lezen we hoe partijen erin geslaagd zijn om zowel financiële en maatschappelijke waarde te creëren op basis van het rijke verleden van de ‘company town’ Eindhoven. 

Bronnen
Dit hoofdstuk is geredigeerd door Tom Daamen en aangevuld door Frank ten Have. Eindredactie door het team gebiedontwikkeling.nu.

De casus is geschreven door Céline Janssen en Eva Ros, en besproken met Ralf Peeters van Amvest.

• Meijers, E.J. & M.J. Burger (2017), ‘Stretching the Concept of ‘Borrowed Size’. Urban Studies, Jaargang 54, Nr. 1, pagina’s 269-291
• Verheul, W.J., T.A. Daamen, F.A.M. Hobma, E.W.T.M. Heurkens, R. Vriends (2017), Gebiedstransformaties: Ruimte voor durf en diversiteit. Delft: TU Delft. Rapport in opdracht van het Ministerie van BZK.
• West, G. (2017), Scale: The Universal Laws of Life and Death in Organisms, Cities and Companies. London: Penguin.