Een klimaatbestendige grondexploitatie, dit zijn de bouwstenen

In Nederland beschikken we over eeuwenoude kennis op het gebied van bouwen onder NAP en hebben we met elkaar een lange traditie op het vlak van ruimtelijke ordening. Dat biedt ons dé kans om koploper te zijn op het gebied van klimaatrobuust ontwikkelen.

Onze bodem en het water spelen een sturende rol bij beslissingen over gebiedsontwikkeling. Vooral in Nederland moet haast vanzelfsprekend veel aandacht zijn voor de grond.

De grondexploitatie is een belangrijk financieel sturingsinstrument bij gebiedsontwikkeling. Echter, de huidige praktijk van grondexploitatie en de bijbehorende berekeningen richten zich voornamelijk op de ontwikkelfase van grond. En dus niet op de fase die daarna komt, de exploitatiefase van grond en de openbare ruimte, de fase van beheer en onderhoud. Wij zijn van mening dat er andere berekeningen nodig zijn die leiden tot betere investeringsbeslissingen.

De huidige praktijk: aparte beslissingen

In de huidige grondexploitatie worden kosten en opbrengsten opgenomen voor de ontwikkeling van grond, sommigen spreken ook wel van grondproductiekosten. Dit omvat onder andere de verwerving van grond, sloop, sanering en bouwrijp maken van grond, de aanleg van infrastructuur (groen, grijs en blauw) en het woonrijp maken van het openbare gebied. Uitgifte van grond of het verhalen van kosten zorgt voor dekking van deze kosten. Een eventueel tekort op de grondexploitatie wordt gedekt uit subsidies of uit ruimte op de gemeentelijke begroting.

Naast de grondexploitatie maken publieke organisaties bij gebiedsontwikkeling vaak ook beslissingen over investeringsprojecten die de grondexploitatie overstijgen. Denk daarbij aan grotere infrastructurele opgaven en grootschalige groene en blauwe voorzieningen. Deze kosten zijn meestal slechts deels toe te rekenen aan de grondexploitatie en worden voor het andere deel gedekt uit subsidies, of ruimte op de gemeentelijke begroting. De kosten en opbrengsten na de ontwikkelfase van de grond, dat is het beheer en onderhoud en de dekking daarvan, worden niet meegenomen in de grondexploitatie.

Investeringsbeslissingen voor gebiedsontwikkeling worden in de huidige praktijk dus apart en gefragmenteerd genomen: via de grondexploitatie, via investeringsprojecten en via beheer en onderhoud. Daarbij richt de grondexploitatie zich op de relatief korte termijn, ongeveer tien jaar. Terwijl gebiedsontwikkelingen juist vragen om een integrale investeringsbeslissing gericht op de lange termijn.

Drie aparte werelden

Bij de grondexploitatie moet het gaan om het tot ontwikkeling brengen én het in stand houden of verbeteren van de grond, de gebieden en de openbare ruimte waarin we wonen, werken en leven. Hierbij gaat het dus ook om het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en investeringen die nodig zijn voor klimaatadaptatie, zoals investeringen in waterberging en -infiltratie en het voorkomen van hittestress en droogte.

Bij gemeenten komen veel onderdelen van grondontwikkeling, investeringsprojecten en grondexploitatie samen. Ondanks dat bij gemeenten veel kosten en opbrengsten van deze onderdelen samenkomen, zijn grondontwikkeling, investeringsprojecten en grondexploitatie toch drie aparte werelden. Ze hebben een andere organisatie én een andere bekostiging.

Grondontwikkeling valt onder (stedelijke) ontwikkeling en wordt bekostigd uit opbrengsten van grondverkoop, kostenverhaal of subsidies. Grondexploitatie valt onder beheer en onderhoud en wordt bekostigd uit uitkeringen uit het gemeentefonds, rioolheffing en ozb-inkomsten. Investeringsprojecten vallen soms onder ontwikkeling als de investeringen nodig zijn voor ontwikkeling en soms onder beheer en onderhoud bij vervanging van bestaande openbare ruimte. Terwijl de drie werelden grotendeels samenkomen binnen één organisatie, de gemeente, creëren we hiermee toch een ‘split incentive’ tussen die werelden door de investeringsbeslissingen apart te nemen.

Betere investeringsbeslissingen

Om betere investeringsbeslissingen te nemen over grond en gebiedsontwikkeling, is het belangrijk om grondontwikkeling, investeringsprojecten en beheer en onderhoud te integreren. Juist daarmee kunnen we klimaat een plek geven in de financiële afwegingen bij gebiedsontwikkeling. Wij pleiten er dus voor om te werken met een grondexploitatie voor de lange termijn.

De eerste aanpassing bereiken we door de termijn van de grondexploitatie te verlengen. Als basis nemen we de termijn van de grondontwikkeling van ongeveer 10 jaar en daar tellen we de termijn van grondexploitatie bij op van 50 jaar of langer. De tweede stap is vervolgens om alle kosten en opbrengsten gedurende de gehele fase te beschouwen. Niet alleen de kosten en opbrengsten zoals we die nu bij grondontwikkeling opnemen, maar ook de investeringskosten en kosten en opbrengsten van het beheer tijdens de fase daarna. Ten derde moeten we overwegen of de discontovoet voor de lange termijn (grondexploitatie) dezelfde moet zijn als de discontovoet voor de fase van grondontwikkeling.

Een versimpeld voorbeeld geeft aan waar in de huidige praktijk de schoen wringt. Bij een gebiedsontwikkeling in een polder staat een woningbouwprogramma gepland van 3.000 woningen, werken en voorzieningen in combinatie met een versterking van de blauwe en groene structuur. De ondergrond is niet sterk en niet direct geschikt voor bebouwing. De gemeente stelt een financiële haalbaarheidsanalyse op.

De analyse richt zich conform de huidige praktijk op de grondexploitatie van de gebiedsontwikkeling en de investeringsopgave van de blauwe en groene structuur. De blauwe en groene structuur komt ook ten goede aan de gehele gemeente, heeft daarom een bovenplans karakter en is dus slechts deels toerekenbaar aan de gebiedsontwikkeling. De analyse laat een tekort op de grondexploitatie zien en toont aan dat een deel van de groen-blauwe investeringsopgave nog niet gedekt is. Om de tekorten te dekken intensiveert de gemeente het plan (meer woningen, minder openbare ruimte), bezuinigt op klimaatadaptieve maatregelen in de openbare ruimte en bezuinigt op de groen-blauwe structuur.

Oplopende temperaturen

Na 25 jaar blijkt dat het gebied te maken heeft met stevige problemen van wateroverlast en hitte. Bij hevige regenval blijkt dat vanwege de bezuinigde klimaatadaptieve maatregelen en kleinere groen-blauwe structuur de waterafvoer niet toereikend is en dat daarom de gemeente vervroegd extra investeringen moet doen om de waterafvoer te vergroten. Vervangingsinvesteringen bij de gemeente zijn dus groter en vinden vroeger plaats. De hogere intensiteit van het gebied met veel steen en de beperkte groene en blauwe ruimtes zorgt ervoor dat in periodes met veel zon de temperaturen in het gebied stevig oplopen.

Het verblijfsklimaat is relatief onaangenaam en zorgt ervoor dat de gemeente alsnog extra investeringen gaat doen om met de nodige moeite toch wat bomen te plaatsen, maar dat verblijfsklimaat zorgt ook voor extra maatregelen aan woningen door eigenaren en op termijn zo ook tot lagere woningwaardes. Investeringen voor de gemeente en voor eigenaren zijn dus groter en vinden vroeger plaats.

Bij een integrale investeringsbeslissing met een grondexploitatie voor de lange termijn nemen we juist ook de kosten en opbrengsten in de fase ná oplevering van het gebied mee. Dus niet alleen de grondexploitatie van tien jaar gebiedsontwikkeling en de groen-blauwe opgave, maar ook het beheer en onderhoud na die periode. Dan hebben we het instrumentarium om betere investeringsbeslissingen te nemen, namelijk investeringsbeslissingen voor de lange termijn.

Maatschappelijke impact

Er bestaat al een instrument dat maatschappelijke effecten meetbaar maakt, de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Deze voldoet echter niet om investeringsbeslissingen te nemen voor de lange termijn grondexploitatie. Een MKBA kijkt immers op een te hoog abstractieniveau (het niveau van de BV Nederland) en laat daarom veel effecten buiten beschouwing.

Voor investeringsbeslissingen is het van belang te focussen op kasstromen en de portemonnee waar deze kasstromen uitkomen en in terugvloeien. Investeringen moeten worden beoordeeld op basis van hun maatschappelijke impact. Dit betekent dat in investeringen vanwege klimaat moet worden geïntegreerd dat de effecten van investeringen in een vroege fase moeten worden afgewogen tegen het maatschappelijk rendement in latere fases.

De integratie van grondontwikkeling, investeringen en grondexploitatie legt de basis voor verdere verbreding van maatschappelijke investeringen met betrekking tot gebiedsontwikkeling. Dat is een logische ‘next step’. De afweging van maatschappelijke investeringen kunnen we dan uitbreiden naar investeringen die juist ook invloed hebben op de sociale sector, zoals onderwijs, maatschappelijke voorzieningen en zorg.

Deze investeringen worden vaak bekostigd door de gemeente, waardoor er geen ‘split incentive’ is en een goede integrale afweging relatief makkelijk te maken is. Investeringen kunnen we dan integraal beoordelen op basis van hun maatschappelijke en sociale impact. Als er bijvoorbeeld te weinig groen is en er dus minder gesport kan worden, zorgt dat ook weer voor minder bewegen en minder ontmoeten. Zaken waarmee het sociaal domein op kosten wordt gejaagd.

Deze integratie vereist bewustwording, kennisontwikkeling, innovatie, communicatie en vooral ook samenwerking. Dat kunnen we alleen met directe betrokkenheid van alle stakeholders, zoals overheden, marktpartijen, adviseurs, zorg- en onderwijsinstellingen.

Tijd voor betere beslissingen

Door grondontwikkeling, investeringsprojecten en beheer en onderhoud met elkaar te integreren in de financiële afweging, leggen we de basis voor een goede afweging voor investeren in klimaatadaptatie bij gebiedsontwikkeling. Het is tijd om betere investeringsbeslissingen te nemen en te streven naar een klimaatbestendige toekomst. Bovendien leggen we met deze integratie de basis voor meer maatschappelijke impact voor gebiedsontwikkeling.