Nieuws Er is een groeiende variatie aan burgerinitiatieven in het ruimtelijke domein. Van het onderhouden van een publiek toegankelijk park tot het bouwen van je eigen woonwijk of het ontwikkelen van een terrein, steeds meer burgers zetten hun schouders eronder. Zo ontstaat een hernieuwde discussie over de rol van burgers in gebiedsontwikkeling. Is het een vorm participatie die steeds meer verankerd raakt in het plannen van onze stedelijke omgeving? En zo ja, hoe dan?
In het in maart 2018 gepubliceerde paper laten we zien dat burgerinitiatieven samen met gemeenten en andere betrokkenen zeker in staat zijn een nieuwe rolverdeling te co-creëren, maar ook dat de weg daarnaar toe niet altijd even makkelijk is. Het paper is gebaseerd op een uitgebreide case studie van het burgerinitiatief GOUDasfalt in Gouda uitgevoerd in 2015-2017. Samen met de gemeente ontwikkelt deze groep burgers een voormalig industrieel terrein nabij het centrum van Gouda tot een aantrekkelijke stadsoever aan de Hollandse IJssel of zoals ze zelf zeggen: “een plek waar innovatieve, creatieve en sociale ondernemers mooie dingen doen met en voor de bewoners van stad en land” (GOUDasfalt Bidbook, 2015).
Een organische ontwikkeling: Samen maken we de stad
De voormalige asfaltcentrale wordt langzaam omgetoverd tot een levendig terrein met een grote diversiteit aan ondernemers en activiteiten. Centraal staat de gedachte dat er geëxperimenteerd kan worden met nieuwe vormen van samenwerking: maatschappelijk verantwoord én duurzaam. Dat is de stip op de horizon waar het burgerinitiatief samen met de gemeente Gouda in kleine stappen, organisch, naartoe werkt. Door deze ambities keer op keer te vertalen in concrete afspraken en acties zijn ze in staat gebleken de transformatie van het terrein niet alleen in gang te zetten, maar ook tot een succes te brengen. Want verschillende ondernemers en organisaties, bijvoorbeeld meubelmakers, bierbrouwers, een strandtent met stadsstrand en de scouting, hebben inmiddels een plekje gevonden op GOUDasfalt. En zeker 20.000 mensen hebben het terrein bezocht tijdens één van de vele evenementen. De ontwikkeling is nog in volle gang, maar de nieuwe rol van het burgerinitiatief is stevig in de Goudse praktijk ingebed. Door de samenwerking tussen gemeente en initiatief te specificeren in maatwerk overeenkomsten, maar ook door de nieuwe, brede ontheffing van het bestemmingsplan voor 5 jaar. Daarmee is een legale basis gevonden voor de organische ontwikkeling in strijd met het huidige bestemmingsplan. Wat kunnen we leren van de manier waarop deze verandering tot stand is gekomen en de factoren die daarbij een rol hebben gespeeld?
Het vastleggen van ambitieuze ideeën loont
Allereerst hebben de gemeente Gouda en het burgerinitiatief GOUDasfalt zich heel bewust op verschillende momenten expliciet aan elkaar verbonden. Al in een vroeg stadium door de besluitvorming van de gemeenteraad over de aankoop van het terrein te koppelen aan de gunning van het eerste ontwikkelrecht aan GOUDasfalt. En vervolgens door deze samenwerking vast te leggen in een samenwerkingsovereenkomst, waarin de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeente en GOUDasfalt nader zijn gespecificeerd en een separate huurovereenkomst. Beide partijen waren zich er gedurende het traject zeer van bewust dat ze elkaar nodig hadden om het gezamenlijk doel te bereiken en dat gaf een extra stimulans om, ook in moeilijke tijden, er samen uit te komen.
Reflecteren tijdens het proces is belangrijk
Voor de vorm van samenwerking (eigenaar-huurder) is gekozen vanwege de expliciete eis van de gemeenteraad in Gouda dat het initiatief zichzelf moest kunnen bedruipen. Een besluit dat onbedoeld tot gevolg had dat het proces om de ontwikkeling planologisch te onderbouwen in eerste instantie niet goed van de grond kwam. De focus van het burgerinitiatief kwam namelijk te liggen op het kunnen betalen van de huur en daarmee op het binnenhalen van evenementen en ondernemers en het vergroten van draagvlak voor hun plannen met een serie van Stadslabs. De gemeentelijke projectorganisatie had te weinig budget beschikbaar om het initiatief adequaat te faciliteren met planologische expertise. Toen de sleutel van het terrein werd overgedragen aan het initiatief in de zomer van 2016 had de gemeente eigenlijk geen andere keus meer dan de reeds geplande evenementen te gedogen.
Werken onder een vergrootglas maakt voorzichtig
In de stad werden het burgerinitiatief en hun plannen voor het terrein al sinds de discussies in de gemeenteraad kritisch gevolgd. Daardoor zocht de gemeente een planologische oplossing vooral binnen bestaande regels. De bezwaren, die werden ingediend door burgers uit de buurt op het moment dat het terrein in gebruik werd genomen, versterkten die behoudende aanpak. Niet alleen werd de juridisch houdbaarheid belangrijker, maar ook werd de tijd om tot een oplossing te komen ingeperkt. Een voorbeeld is dat de functie wonen niet in de ontheffing is opgenomen. Het burgerinitiatief wilde dat heel graag en dacht aan bijvoorbeeld aan energie-neutrale tiny houses, maar de gemeente vond het toevoegen van die functie een te groot risico, omdat die de hele vergunning onderuit kon halen als het onvoldoende goed uitgewerkt werd.
Vernieuwen kan ook binnen bestaande regels
Ondanks de neiging om voor de veilige weg te kiezen en binnen de bestaande regels te blijven, bleken het burgerinitiatief GOUDasfalt en de gemeente Gouda samen wel degelijk in staat om in het korte tijdsbestek van een aantal maanden de organische ontwikkeling te legaliseren. Sterker nog een innovatieve planologische oplossing te bedenken, die nog steeds van kracht is. De gemeente was alsnog in staat om budget vrij te maken om het proces pro actiever te begeleiden en de lat lag hoog vanwege de ambitieuze plannen van GOUDasfalt en hun streven naar een breed scala aan functies op terrein. Door herinterpretatie van bestaande regels is ruimte ontstaan voor vernieuwing, wat heeft geresulteerd in een unieke ontheffing. Deze is veel minder gedetailleerd dan gebruikelijk en gebaseerd op een verdeling van het terrein in een aantal zones, die gebruikt kunnen worden voor verschillende functies. Eén zone beslaat bijvoorbeeld het gehele terrein en daar mogen evenementen gehouden worden, maar het mag ook gebruikt worden als parkeerplaats of ingericht met groen. Andere zones omvatten bijvoorbeeld bedrijvigheid en horeca.
Verder onderzoek
Op basis van dit onderzoek kunnen we niet concluderen dat het burgerinitiatief in Gouda een transformatie in het systeem van regels en richtlijnen in gebiedsontwikkeling tot stand heeft gebracht. Wat we wel zien zijn meerdere subtiele veranderingen binnen bestaande planning regels. Verder onderzoek moet ons inzicht vergroten in het effect van deze geleidelijke veranderingen op een eventuele meer wezenlijke transformatie. De komst van de nieuwe omgevingswet maakt het bestuderen van deze veranderingsprocessen nog interessanter, aangezien die enerzijds de belofte uitdraagt dat burgers een prominentere rol moeten krijgen in gebiedsontwikkeling, maar anderzijds het begrip belanghebbenden beperkt en daarmee mogelijk de daadwerkelijke invloed.
Dit item verscheen eerder op LinkedIn
Cover: ©GOUDasfalt
Cover: ‘Goudasfalt’
