Analyse Het transformeren van gebieden behoort waarschijnlijk tot de meest complexe opgaven in het ruimtelijk domein. Dat geldt zeker ook bij vakantieparken. Op veel plekken wordt gestoeid met de revitalisering van bestaande parken, zowel ruimtelijk als sociaal een ingewikkeld vraagstuk. Rob van den Hazel brengt de ervaringen op de Veluwe in beeld.
Overal in Nederland zijn transformaties noodzakelijk om onze schaarse ruimte opnieuw te verdelen en plek te vinden voor belangrijke maatschappelijke opgaven: ruimte voor huizen, voor natuur, voor duurzame bedrijvigheid, voor hernieuwbare energie. Ook vakantieparken kunnen daaraan hun bijdrage leveren.
Elf gemeenten op de Veluwe, de provincie Gelderland en veel andere partijen hebben een gezamenlijke aanpak ontwikkeld voor de revitalisering van de vakantieparken in het gebied. Deze samenwerking, het programma Vitale Vakantieparken, heeft een integrale aanpak opgeleverd om de verschillende vraagstukken aan te pakken die spelen op en rond de meer dan 500 plekken met de bestemming verblijfsrecreatie op de Veluwe (met ruim 30.000 huisjes, chalets en stacaravans).
‘bungalows op park’ door Niek doup (bron: Boek: Vitale Vakantieparken als laboratorium voor transformatie)
Met het overgrote deel van de vakantieparken gaat het gelukkig goed. Zij ontvangen jaarlijks vele honderdduizenden gasten voor korte of langere vakanties of zijn een tweede woning park voor mensen uit het gehele land. Er zijn ook parken, gelukkig een minderheid, waar de oorspronkelijke recreatieve functie deels of helemaal is verdwenen en waarbij het de vraag is of ze nog geschikt zijn voor recreatief gebruik.
Voor een deel is dit een erfenis uit het verleden. Veel parken stammen uit de periode 1950-1970 en zijn vaak kleinschalig van opzet. Soms zo klein dat het in deze tijd moeilijk is om er een toekomstbestendig bedrijfsmodel voor te maken met behoud van de recreatieve functie. Of zo versnipperd in eigendom én matig georganiseerd dat een bedrijfsmatige exploitatie ingewikkeld is. Er wordt dan ‘gekozen’ voor andere verdienmodellen, andere vormen van gebruik die soms problemen veroorzaken voor overheden en omwonenden. Het gevolg: ruimtelijk kwaliteitsverlies, verloedering, overlast, veiligheidsproblemen.
Onmogelijke locaties
Ook wordt er op dergelijke parken door veel verschillende groepen gewoond terwijl dit eigenlijk niet mag. Daarnaast ligt een aantal parken op locaties waar je in de huidige tijd nooit een vakantiepark zou vestigen: langs een snelweg, aan de rand van een woonkern, of juist midden in een beschermd natuurgebied. De geslaagde transformaties van vakantieparken in deze bundel laten een brede variëteit van aanpakken zien. Ze tonen ook hoe complex deze opgaven zijn, welke inspanning het vraagt van de betrokken ondernemers, eigenaren, ambtenaren en bestuurders. En ze laten zien wat mogelijk is, concrete oplossingen voor ruimtelijke problemen die met veel creativiteit en doorzettingsvermogen zijn gerealiseerd door relatief kleine gemeenten met een beperkte hoeveelheid menskracht!
Bij transformaties volstaan generieke maatregelen niet. Transformatie is maatwerk, iedere situatie is uniek en vraagt om een eigen specifieke aanpak
Tegelijkertijd zijn het nog maar een paar voorbeelden; de opgave is veel en veel groter. Het is moeilijk om de omvang exact aan te geven in aantallen parken of hectares. De verwachting is dat de gemeenten in de komende jaren nog voor een groot aantal parken (en clusters van parken) moeten werken aan een nieuw ruimtelijk perspectief. Een omvangrijk proces van saneren, herstructureren, transformeren en verplaatsen.
We kunnen daarbij leren van deze ervaringen, van wat wel en niet werkt, wat beter moet en kan. Kortom: kennis ontwikkelen, doorgeven en toepassen op de nieuwe situaties. De praktijkvoorbeelden die in deze publicatie zijn beschreven, laten de meerwaarde van de gemeentelijke samenwerking in het programma Vitale Vakantieparken zien: een gezamenlijk laboratorium voor transformatie. We destilleren bij eerste lessen en formuleren drie wensen voor de toekomst. Deze hebben vooral betrekking op beter instrumentarium.
De eerste lessen uit de Veluwse praktijk
1 Het verbinden van schaalniveaus
Het is een open deur, maar bij transformaties volstaan generieke maatregelen niet. Transformatie is maatwerk, iedere situatie is uniek en vraagt om een eigen specifieke aanpak. Dit is binnen het programma Vitale Vakantieparken vertaald in de één park, één plan benadering. In overleg met de belanghebbenden (eigenaar, ondernemer, bewoners) wordt door de gemeente gekeken naar het toekomstperspectief van de afzonderlijke parken. De insteek is behoud van de recreatieve functie, maar waar een toekomstbestendig gebruik als vakantiepark niet meer realistisch is wordt gekeken naar andere mogelijkheden, zoals wonen, al of niet tijdelijk, zorg, natuur etcetera. Gemeenten hebben afgesproken via deze benadering alle parken langs te gaan en dit is ook terug te vinden in alle casussen. Een gemeente als Harderwijk heeft het perspectief voor al haar parken vastgelegd in een structuurvisie en voor meerdere parken de transformatie verder georganiseerd en geregeld.
‘NETHERLANDS - LEMMER - MAY 20, 2018: Trailer homes on a camping in Lemmer.’ door Martien van Gaalen (bron: shutterstock)
De parkgerichte benadering is niet de enige aanvliegroute. Waar veel parken bij elkaar liggen is een cluster- of gebiedsgewijze benadering verstandig, in combinatie met de één park, één plan benadering. Dat biedt extra kansen om tussen parken oplossingen te creëren voor herschikking of herverkavelen of investeringen in de gezamenlijke boven en ondergrondse infrastructuur. De gemeente Ermelo laat dat zien voor het cluster Horst. Ook voor andere grotere clusters op de Veluwe (Beekbergen-zuidwest (Apeldoorn), Krachtighuizen (Putten) en Strokel Tonsel (Ermelo)) worden gebiedsgewijze aanpakken voorbereid.
Het laatste schaalniveau waarop gewerkt wordt, is het niveau van de regionale samenwerking. Hier gaat het om de afstemming van beleid en werkwijzen tussen de gemeenten. En ook vraagstukken die bijvoorbeeld te maken hebben met de uitruil van ontwikkelrechten, om bovenlokale vervening van kosten en opbrengsten mogelijk te maken. Een lastig vraagstuk, zowel inhoudelijk en juridisch als ook politiek en bestuurlijk. Onderzocht wordt of met de introductie van bouwrechten hiervoor een oplossing bedacht kan worden. Al dan niet in combinatie met de inzet van de Ontwikkelingsmaatschappij Vitale Vakantieparken.
2 Zorgvuldig proces, contractvorming met het bestemmingsplan als sluitstuk
Voor de transformatieopgaven is het instrument onteigening (nog) niet ingezet. Ook zijn er geen grote sommen geld beschikbaar om huisjes of parken op te kopen, te verbeteren en weer met een nieuwe bestemming uitgeven. Dat betekent dat het veelal trajecten zijn die op basis van vrijwilligheid plaatsvinden, waarbij per casus gekeken wordt hoe met belanghebbenden tot overeenstemming gekomen kan worden.Daar speelt het waardevraagstuk een belangrijke rol. Transformatie van recreatie naar wonen brengt een enorme waardesprong met zich mee. Met dat gegeven als perspectief is een transformatieproces naar regulier wonen makkelijker te realiseren dan een transformatie van recreatie naar natuur (waar economisch gezien een waardevermindering optreedt).
‘Mobile home van with terrace at sunset in autumn, mobile home, orange fallen leaves. autumn decor, pumpkins’ door Yarrrrrbright (bron: shutterstock)
De ervaring leert dat de gemeenten investeren in een zorgvuldig proces. Veelvuldig in gesprek zijn met ondernemers en eigenaren, gezamenlijk alternatieven onderzoeken, goed de verwachtingen en verantwoordelijkheden benoemen en vastleggen. En ook de tijd nemen. Het duurt bijna altijd meerdere jaren om tot een resultaat te komen. Het wijzigen van de functie in een nieuw bestemmingsplan is dan vooral het belangrijke sluitstuk van het proces. Wel bijna altijd in combinatie met aanvullende afspraken over maatregelen die genomen moeten worden aangaande verevening en beheer (vastgelegd in (anterieure) overeenkomsten)
3. Tijdelijkheid als middel voor gebiedsontwikkeling
Gemeenten experimenteren ook met het instrument tijdelijkheid. Bijvoorbeeld de gemeente Nunspeet die met een pauzewoningregeling vakantiewoningen op parken tijdelijk wil inzetten voor de huisvesting van spoedzoekers. Tijdelijkheid wordt dan gebruikt om tegemoet te komen aan de maatschappelijke noodzaak voor de huisvesting van bepaalde doelgroepen, maar ook om situaties beter onder controle te krijgen en te reguleren om verloedering en uitbuiting te voorkomen.
De casus uit Putten is interessant omdat daar met het tijdelijk toestaan van huisvesting op een vakantiepark de transformatie van recreatie naar natuur bekostigd wordt. De opbrengsten van het huisvesten van arbeidsmigranten zijn voldoende om het park aan te kopen, opnieuw in te richten en acht jaar te exploiteren. Ook blijken ze voldoende om het waardeverschil tussen grond met een recreatiebestemming en natuur te overbruggen zonder verdere inzet van publieke middelen.
4 Verbind de kosten met de opbrengsten
Bij transformaties gaat het om het toekennen van een nieuwe bestemming aan een (voormalig) vakantiepark. Meerdere mogelijkheden dienen zich aan: wonen (al of niet tijdelijk), zorg, natuur, landbouw, nieuwe combinaties van wonen/recreatie/werken. In theorie zijn de mogelijkheden onbeperkt, maar bij de keuzes spelen een aantal overwegingen mee.
Ten eerste is de inspanning van de gemeenten erop gericht om vakantieparken te behouden. Het gebruik van de parken en de bestedingen van de gasten die er verblijven zijn essentieel voor de regionale economie (voorzieningen, werkgelegenheid, investeringen, toeleveranciers). Verliezen te veel parken de recreatiebestemming, dan ontstaan op andere vlakken grote problemen.
Ten tweede zijn heel veel parken niet (zomaar) geschikt voor een andere bestemming. Zij liggen vaak in of tegen kwetsbare natuurgebieden aan, ver van de bebouwde kom en zijn niet aangesloten op infrastructuur. Ook zijn, bijvoorbeeld met betrekking tot wonen, heel veel objecten niet geschikt om permanent in te verblijven. Daarnaast maakt de zeer complexe eigendom- en gebruikssituatie op de parken als gevolg van uitponding het lastig om tot een goede aanpak te komen. De belangen lopen op een park vaak sterk uiteen.
‘houten chalets’ door Kenny timmer (bron: Boek: Vitale Vakantieparken als laboratorium voor transformatie)
Tot slot is natuurlijk het financieel-economische perspectief van belang. De prijs van een vierkante meter vakantiepark ligt veel hoger dan van een vierkante meter natuur. Een dergelijk transformatie kan dus alleen succesvol zijn als er middelen bijkomen door vormen van regionale verevening te introduceren, door koppelingen te leggen met de inzet van middelen rond bijvoorbeeld natuurversterking of de stikstofaanpak of door compensatie elders (al dan niet met bouwrechten).
Mede als gevolg van de nationale problemen rond wonen neemt de druk om vakantieparken te transformeren naar wonen toe. Het gevolg hiervan is dat er een enorm verschil ontstaat tussen de waarde van een vakantiepark en de waarde van hetzelfde terrein met een woonbestemming. Dit leidt ook tot druk op het planproces en het risico van speculatie. Met vereveningsbijdragen proberen gemeenten dit enigszins te reguleren zoals de voorbeelden uit Oldebroek, Harderwijk en Ermelo laten zien.
5 Integraal perspectief en ritmes afstemmen
Ook een open deur: transformatie van vakantieparken is een vraagstuk dat niet alleen moet worden opgepakt vanuit het perspectief van de ruimtelijke ordening. De aanpak van Camping De Roskam in Elburg is bijna een schoolvoorbeeld in het kader van Vitale Vakantieparken. Het begon met handhaven om permanente bewoning tegen te gaan. Vanuit die beginsituatie kwam de gemeente in gesprek met de eigenaar. In een gezamenlijk traject ontstond een transformatieplan met een duidelijk eindbeeld, dat niet alleen voldoende ruimtelijk kwaliteit had maar ook economisch haalbaar bleek. Voordat met de uitvoering werd gestart, zijn er maatwerkoplossingen gerealiseerd voor de mensen die daar woonden en een andere plek nodig hadden. Alle dimensies van het transformeren komen samen in dat ene park.
Wat daarbij meespeelt is het verschil in ritmes tussen de verschillende beleidsdomeinen. Handhaving is gericht op de korte termijn, nieuwe huisvesting voor mensen in een kwetsbare positie kan ook niet jarenlang wachten. Terwijl het realiseren van een toekomstbestendig nieuw gebruik dat ook in het bestemmingsplan is vastgelegd, jarenlang kan duren.
Drie wensen voor de toekomst
Hoewel de gemeenten een enorme slag hebben gemaakt, leert de concrete uitvoering van transformaties in het kader van Vitale Vakantieparken dat de bestaande wet- en regelgeving niet altijd goed past bij wat op uitvoeringsniveau nodig is. Deze schiet soms tekort om bepaalde (ongewenste) ontwikkelingen effectief tegen te houden of is zelfs een onbedoelde belemmering voor de nieuwe oplossingen die we moeten bedenken voor maatschappelijke vraagstukken. Vanuit het ruimtelijk domein bezien gaat het om twee hoofdvragen. Enerzijds: hoe krijgen we meer grip op vastgoedtransacties en de uitponding van parken? En anderzijds: hoe kunnen winsten die ontstaan door bestemmingswijziging worden ingezet voor maatschappelijke doelen? Vanuit deze constatering is er de nadrukkelijke wens en noodzaak om het instrumentarium te verbeteren. Hieronder een drietal wensen:
1 Maatschappelijk voorkeursrecht voor gemeenten
Gemeenten hebben eigenlijk geen mogelijkheden om grip te krijgen op vastgoedtransacties van parken of objecten waarbij van tevoren duidelijk is dat deze op termijn tot maatschappelijk gezien negatieve effecten gaan leiden (uitponding, illegaal gebruik, ondermijning etcetera). Wij bepleiten het introduceren van een voorkeursrecht voor gemeenten op basis van maatschappelijke argumentatie (in zekere zin het verruimen van de mogelijkheden om het bestaande instrument voorkeursrecht in te zetten) of zelfs een onteigeningsmogelijkheid. De essentie hiervan is dat dit instrument kan worden toegepast op basis van sociaalmaatschappelijke argumenten zoals bijvoorbeeld ondermijning, sociale problematiek, bedreiging natuurwaarden en stikstof. Te verkopen gronden moeten dan eerst aangeboden worden aan gemeenten, zodat zij een sterkere positie krijgen bij het voorkomen van ongewenste ontwikkelingen
2 Regulering van uitponding
Een fenomeen dat ten grondslag ligt aan veel van de problemen waar we op de vakantieparken tegenaan lopen is het verkopen en opknippen van kavels in kleinere eenheden zonder garanties voor goed beheer van het terrein. Gemeenten hebben in het publiekrecht weinig middelen om dit te reguleren. Wij pleiten voor een stelsel , waarmee een mogelijkheid ontstaat dit proces te reguleren (wellicht te vergelijken met de splitsingsvergunningen in stedelijk gebied). Soms toestaan, soms verbieden en soms aanvullende voorwaarden stellen. Hiermee kunnen problemen in de toekomst voorkomen worden en maken we het speelveld nu onaantrekkelijker voor partijen met minder goede bedoelingen.
3 Verevenen bestemmingswinst (voor fondsvorming)
De bestemmingswijziging van recreatie naar wonen heeft in bijna alle gevallen een aanzienlijke waardestijging tot gevolg. Een deel daarvan kan gebruikt worden om de noodzakelijke investeringen op een park of in het object te bekostigen. Vaak is de waardestijging (veel) hoger dan de benodigde investeringen. Er is wat voor te zeggen dat de toename van de waarde niet alleen ten gunste komt van de particuliere eigenaar, maar dat dit ten dele gebruikt wordt voor maatschappelijke (collectieve) doelen. Het idee is (een deel van) de overwaarde te laten storten in een gemeentelijk fonds. Hieruit kunnen dan meer algemene maatregelen bekostigd worden die de recreatieve en ruimtelijke kwaliteit in de omgeving vergroten of investeringen gericht op het vergroten van de duurzaamheid. Het is op dit moment erg lastig om dit binnen de bestaande juridische kaders te regelen. Er zitten veel restricties aan afromen/verevening, waardoor de praktische effectiviteit beperkt wordt. Meer armslag voor gemeenten is nodig.
"Pak de transformatie vakantieparken, de stikstofproblematiek én de woningmarktcrisis samen op"
In zijn inleiding van de publicatie 'Vitale Vakantieparken als laboratorium voor transformatie. Lessen en wensen uit de Veluwse praktijk' maakt Erwin van der Krabben, hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit Nijmegen duidelijk dat ruimtelijke kwaliteit op de Veluwe misschien wel meer dan elders in het land van groot belang is.
De Veluwe is dé natuurregio van Nederland. Dat verdraagt daarom geen verrommeling. Toch is het met een deel van de vakantieparken niet goed gesteld. Daar lijkt transformatie noodzakelijk om aan de hoge eisen van het gebied te voldoen. Alleen is de vraag: hoe deze gebieden te vernieuwen want, zo benadrukt Van der Krabben, de tijd dat de overheid volledig kon sturen op ruimtelijke ontwikkeling is voorbij, vooral omdat overheden niet altijd meer eigenaar zijn.
In het geval van versnipperd eigendom gaat het – ook buiten het domein van het vakantiepark – steeds vaker om het inzetten van verleidingskracht om eigenaren – allemaal met verschillende belangen, wensen en financiële mogelijkheden – mee te krijgen in de beoogde vernieuwing. Dat kan een nieuw vakantiepark zijn, het kan ook betekenen dat de natuur het gebied weer over mag nemen.
Maar hoe pakken overheden dit nu aan? Het begint met samenwerking, maakt Van der Krabben duidelijk die positief is over het samenwerkingsverband van de Veluwse gemeenten die met vereende kracht de minder glorieuze vakantiedomeinen aan willen pakken. Zo is de Ontwikkelingsmaatschappij Vitale Vakantieparken (OMVV) door de provincie Gelderland opgericht en zijn in het programma gemeenten betrokken waardoor er publieke investeringscapaciteit is georganiseerd.
Dit biedt de mogelijkheid gerichte aankopen te doen of bijvoorbeeld te participeren in een publiek-private joint venture. Op die manier vergroten overheden hun slagkracht zonder het volledige risico van transformatie te hoeven dragen. De stap die nog gezet moet worden, aldus Van der Krabben is om die investeringen ook te laten renderen in die zin dat – in ieder geval een deel van – de investeringen ook weer terugkeren naar de publieke kas.
Hoewel de hoogleraar planologie de al langer bestaande vakantieparkenkwestie overvleugeld ziet door de stikstofproblematiek en de woningmarktcrisis, is het volgens hem van het grootste belang om deze drie grote opgaven in samenhang te bezien. “Zowel de aanpak van de problematiek op vakantieparken, als de stikstofproblematiek en de regionale woningbouwopgave vragen echter ook om ingrijpende ruimtelijke ingrepen, omvangrijke investeringen en mogelijk een grote herverkaveling van de Veluwe. Kort door de bocht, maar daarom niet minder waar: waarbij de transformatie van vakantieparken en de stikstofcrisis veel geld kosten en woningbouw juist veel waarde creëert. Een integrale aanpak maakt het complex, maar biedt via vormen van verevening mogelijk ook kansen.”
Dit artikel verscheen eerder als hoofdstuk in de publicatie 'Vitale Vakantieparken als laboratorium voor transformatie. Lessen en wensen uit de Veluwse praktijk'. De complete pdf is hieronder te lezen.
Cover: ‘HARADS, SWEDEN - 29 JULY 2017 : The Cabin a modern treehouse in the woods , Harads, Sweden’ door O.C Ritz (bron: shutterstock)
