Een wederopbouwicoon vindt zichzelf opnieuw uit: de transformatie Hart van Zuid in Rotterdam is op stoom

De gemeente Rotterdam worstelde al langer met het kerngebied van Rotterdam Zuid. Gebouwd in de jaren zestig van de vorige eeuw was het gebied ver weggegleden. In 2009 werd een nieuwe poging ondernomen om de revitalisering op gang te brengen, die in 2011 uitmondde in de vaststelling van het Integraal Uitvoeringsplan (IUP). De inzet daarvan was om fysiek-ruimtelijke vernieuwing te koppelen aan sociaaleconomische verbetering. Anders gezegd: niet alleen de stenen in het gebied moesten beter op elkaar gezet worden, ook de mensen (250.000 inwoners) moesten er beter van worden.

De ‘verbrede gebiedsgerichte aanpak’ derhalve, die destijds door onder meer de TU Delft en NEPROM al uitgebreid is gedocumenteerd. Met daarbij ook een andere manier van samenwerken. In die tijd was het concessiemodel in opkomst, overgewaaid uit de manier waarop met name Angelsaksische overheden grote infrastructurele werken in de markt zetten. Met daarbij een veel grotere rol voor de marktsector.

Langere termijn

Waarom zou dat niet bij deze gebiedstransformatie kunnen lukken? Die gedachte kwam op bij toenmalig wethouder Hamit Karakus (PvdA): “We zagen dat dit gebied een langetermijninvestering nodig had. En dan niet project voor project, zoals we daarvoor deden. Dat zou veel te lang duren – en die hadden we niet omdat het gebied echt een veel snellere impuls nodig had. De vraag was: zouden we een aanpak die eigenlijk 30 jaar of meer vraagt, wezenlijk korter kunnen maken? Met als tweede uitgangspunt dat we als gemeente een andere rol zouden pakken door zelf de ambities te formuleren maar de hoe-vraag bij de markt neer te leggen. Om daarmee de creativiteit van marktpartijen veel meer tot haar recht te laten komen.”

In het verlengde van het lange termijnperspectief was het ook noodzakelijk om de rol van de gemeenteraad daarop aan te passen. Niet meer elke vier jaar (of nog sneller) van insteek veranderen maar voor een veel langere termijn de stip op de horizon vastleggen. “Voor marktpartijen is de raad altijd een risico. En risico’s worden ingeprijsd. Dus hoe meer risico's, hoe meer onzekerheid, hoe meer prijsverhoging.” Het vierde uitgangspunt betrof de wens om als binnen budget te blijven. “En ten vijfde wilden we er met deze uitvraag voor zorgen dat de marktpartijen de onderlinge samenwerking zouden opzoeken.”

De gemeente Rotterdam formuleerde een hele serie eisen: een goede buitenruimte, aanpak van de openbaar vervoerknoop, een nieuw theater en zwembad – de lijst gaat nog even door. Met daarbij sociaalmaatschappelijk ook de nodige opbrengsten, zoals meer arbeidsplaatsen in het gebied. Bovenop die eisen is een aantal aanvullende wensen geformuleerd.

Karakus: “In het voortraject hebben we zowel met de marktpartijen als met de samenleving en de raad best een goed proces doorlopen. We hebben de voorgenomen aanpak open op tafel gelegd. Tijdens een groot aantal participatieavonden spaken we met ondernemers en bewoners. Dat was in die periode heel erg nieuw. Omdat we voor een lange periode een contract wilden tekenen, moesten we aan de voorkant zoveel mogelijk ophalen. En daarbij was het derhalve belangrijk dat er draagvlak was voor zowel het eisen- als het wensenpakket.”

Op de kaart zetten

Simultaan aan het participatieproces werd alvast een marktconsultatie uitgevoerd, zo kijkt Karakus terug: “Wat vindt de markt hiervan, van deze aanpak? En hoe zou de markt het aanbesteed willen hebben? Op deze manier werd namelijk in Nederland nog niet gewerkt. Wij wilden één hoofdaannemer hebben die zelf verantwoordelijk zou worden voor de aansturing van de private partners.”

Vanuit de gemeente werd een vast ‘bod’ voor het afdekken van de onrendabele top van het project op tafel gelegd: “Op die manier waren we verzekerd van de realisatie van zowel het eisenpakket als de wens dat in de eerste fase een aantal maatschappelijke voorzieningen zoals het theater en het zwembad werden gerealiseerd. Dat was belangrijk omdat we daarmee Hart van Zuid in de stad op de kaart konden zetten.”

Met steun van de voor het project ingestelde Raad van Advies werd de uitvraag voor de gebiedsgerichte tender voorbereid, waar na een intensieve dialoog met meerdere consortia uiteindelijk alleen Ballast Nedam op intekende. “Dat was wel wat magertjes en teleurstellend, omdat in de voorfase veel meer marktpartijen geïnteresseerd waren. Maar goed, je weet dat in Nederland niet veel partijen een klus als deze kunnen klaren. En het was in de tussentijd echt volop crisis geworden.”

Niettemin is Hamit Karakus anno 2024 behoorlijk enthousiast over de oogst van de nieuwe aanpak: “Ik schat dat we door alle extra tijd die we nodig hadden voor de voorfase nu zo’n drie à vier jaar achterlopen maar op de klassieke wijze waren we nog veel minder ver geweest. Dan hadden we steeds ieder project voor zich moeten aanbesteden. Kijk naar de maatschappelijke voorzieningen die zijn gerealiseerd, de aanpak van het winkelcentrum met de vele tientallen eigenaren, het nieuwe busstation, het plein en de openbare ruimte, de banen die zijn geschapen: ik vind het indrukwekkend. Toen Zuidplein gebouwd werd, was het echt het nieuwe icoon op Zuid. Die trots komt langzaam weer terug.”

Integraal contract

Kijkend naar de betekenis van Hart van Zuid voor de vakontwikkeling raadt Karakus aan om in breder verband de lessons learned ervan te bespreken. “Je kunt daar ook andere grootschalige projecten in Rotterdam zoals Katendrecht, Nieuw-Crooswijk en Feyenoord City bij betrekken. Ook hier stelde de gemeente de kaders vast en had de markt een belangrijke rol. Hoe kunnen we omgaan met de financiering van gebiedsontwikkeling? Wat leren we van de gekozen contractvorming? Kunnen we de onrendabele top aan de kant van de gemeente nog verder verkleinen? Het zijn stuk voor stuk interessante onderzoeksvragen.”

Hans van Rossum, sinds 2008 projectmanager van Hart van Zuid bij de gemeente, denkt eveneens dat de ervaringen die zijn opgedaan in verschillende Rotterdamse gebiedsontwikkelingen gebaat zijn bij een grondige evaluatie. Maar dat er in de havenstad echt iets moest veranderen, dat was hem bij zijn aantreden al snel duidelijk: “Het is al terugkijkend misschien een beetje flauw om op te rakelen, maar zo ging het destijds wel in Rotterdam: er werden veel plannen gemaakt die conceptueel heel fraai waren, maar waar nooit een markttoets op volgde. Kortom, een realistische ontwikkelingsstrategie ontbrak. Zo hobbel je van visie naar visie, zonder dat de haalbaarheid dichterbij komt.”

“Dat wilden we echt anders doen en dat kon door een integraal contract naar de markt te brengen. Daarvoor hebben we heel goed gekeken naar geslaagde en minder goede voorbeelden, zoals de Zuidas in Amsterdam. Daar moesten infra en vastgoed eerst per se geïntegreerd worden waarna beide weer apart moesten worden ontwikkeld. Dat soort wisselingen in de koers leidt tot voortdurende onduidelijkheid. Een voorbeeld waar wij echt heel positief over waren was de aanpak van de A2 in Maastricht naar de Groene Loper.”

Zou het lukken om de markt ook op Zuid op een dergelijke manier te involveren? De reacties op de marktconsultatie waren wisselend, zo reconstrueert Van Rossum: “Twintig van de big boys deden mee in de dialoog. Er waren partijen die zeiden van, joh, maak het nou niet te ingewikkeld. Je kent mij, we gaan al twintig jaar terug. Gun mij nou dat deelproject en dan weet je dat het goed komt. Er waren ook partijen die zeiden: je kiest de verkeerde inhoudelijke lijn voor het dossier. Zo van: Zuidplein is niet het DNA maar Ahoy’.

Al die reflecties hebben we opgehaald en vastgelegd in twee stukken: een ambitiedocument en een tenderdocument. Die hebben we voorgelegd aan de gemeenteraad en die ging akkoord. Samen met het daarbij behorende investeringsbesluit dat benodigd was voor de bijdrage van de gemeente aan dit project. Hiermee hadden we in één keer de benodigde politieke duidelijkheid voor de markt gecreëerd.”

Vuur aan schenen

Actie één die daarop volgde was het samenstellen van een goed geëquipeerd gemeentelijk projectteam dat onder strikte vertrouwelijkheid kon opereren. Van Rossum: “Dat waren wij binnen de gemeente niet gewend, er was geen sprake van integrale sturing en verantwoordelijkheid. Vertrouwelijke informatie zou op die manier door zo veel managementlagen heen moeten, dat de kans dat dit tijdens een aanbesteding bij de verkeerde terecht kwam, levensgroot was. Ik heb dus de beste mensen erbij gehaald, de gebruikelijke toetsende rol van de sectorhoofden afgeschaft en een afgesloten vleugel bij de dienst geregeld. Daar mocht verder niemand anders komen en samen hebben we toen de tender voorbereid.”

Het is een echte lesson learned, aldus van Rossum die nu directeur/eigenaar van bureau Realconomy is: “Als je zo pioniert moet je een groep mensen hebben die autoriteit heeft op het vakgebied binnen de organisatie en daarmee ook in staat zijn om het gesprek te voeren met de buitenwereld. Dus ook met de marktpartijen die gechallenged worden en die je in zo’n dialoog – ook na de tenderfase – continu het vuur aan de schenen zullen blijven leggen. Je moet mensen hebben die uiteindelijk uit hun normale werkmethodiek durven stappen. Dat is gelukt.”

In deze voorbereidende fase bestond de projectorganisatie nog geheel uit medewerkers van het toenmalige Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam. Later werd dat nog verbreed met collega’s uit de sociale en culturele domeinen, toen de opdracht eenmaal aan Ballast Nedam was gegund: “Als projectdirecteur heb ik een projectdirectie georganiseerd waar ik zelf voorzitter van was, maar waarin uit die verschillende sectoren, financiën, sport en cultuur, et cetera, de juiste bevoegde mensen, de beslissers zaten. Waardoor we ook in die fase alsnog binnen het project beslissingen konden nemen en niet in die grote ambtelijke matrixorganisatie met al die verschillende eigen gremia die een ambtelijke organisatie nu eenmaal kent alles hoefden voor te leggen. Terugkijkend verdient de concerndirectie van de stad Rotterdam daarvoor alle lof. Het is een enorm mandaat dat werd afgegeven.”

Veel gevergd

Hans van Rossum was tot en met de start van de realisatie bij het project betrokken, ook aan hem de vraag hoe hij nu naar de gebiedsontwikkeling in wording aankijkt: “Als we het niet op deze manier hadden georganiseerd, als we het project niet als een geheel in de markt hadden gezet, dan was er aan cherrypicking gedaan – zowel door de markt als de politiek. Het was dan niet zo’n geïntegreerd project geworden. Het heeft destijds wel heel veel van de verantwoordelijke gemeentelijke dienst gevraagd qua tijd en energie. Het is daarmee ook een relatief duur traject geweest in de voorfase, om alles goed te voorbereiden.”

“Dat riep vragen ook op. Als antwoord daarop heb ik ook wel eens een vergelijking gemaakt met grotere gebiedsontwikkelingen binnen de gemeente die traditioneel worden aangestuurd. En als je dan ziet hoeveel er wordt gespendeerd aan projectorganisaties en plannenmakerijen over de jaren heen; dan kan dit uiteindelijk wel eens een efficiënte manier zijn geweest. En wat ik heel goed vind is dat we in onze aanpak inzichtelijk hebben gemaakt wat een project als dit eigenlijk kost: we hebben een miljoenenbudget nodig gehad voor de projectorganisatie. Dat hebben we expliciet onderdeel gemaakt van het investeringsbesluit van de gemeenteraad en die is daarmee akkoord gegaan. Van dergelijke bedragen schrikken mensen natuurlijk want is dat wel nodig? Maar bij andere projecten blijven die bedragen onder de radar, omdat het in de algemene begroting wordt gesluisd, jaar op jaar. Wij gingen juist voor transparantie, een project als dit vraagt ook veel van de gemeente.”

Persoonlijk gelooft Van Rossum sterk in deze integrale manier van werken maar hij ziet zowel bij de markt als aan de kant van de overheid terugtrekkende bewegingen in de deelname aan grote gebiedsontwikkelingen. Zijn slotopmerking, ook weer een geleerde les, is dat processen van planontwikkeling heel moeizaam worden op het moment dat partijen zich naar de letter van een overeenkomst gaan gedragen en echt in de formele rolverdeling van opdrachtgever-opdrachtnemer terechtkomen.

“Toen het echt spannend was of we het met elkaar zouden bolwerken, hebben de hoofdrolspelers aan de private kant (inmiddels was Heijmans toegetreden tot het consortium en Ballast Nedam net overgenomen door de Turkse branchegenoot Renaissance Construction, red.) zich aan het project gecommitteerd. De twee bestuursvoorzitters en ikzelf zijn soms meerdere malen per week gewoon bij elkaar gaan zitten, als het nodig was ’s avonds. Een pizza of een spaghetti erbij, even niks in het luxueuze. Maar gewoon van: hoe gaan we nou zorgen met z'n drieën dat dit niet in het zicht van de haven strandt? In de geest van de overeenkomst en de samenwerking, van hoe we het hadden opgestart: hoe kunnen we dan voor elkaar gaan bolwerken. Wat kan jij daarin betekenen? Wat moet ik daarin betekenen? En hoe gaan we dan daarnaar kijken: niet vanuit onze eigen context, maar vanuit het Best for Project? Dat is een wezenlijk onderdeel geweest van het succes. Met alle transparantie die we daarna richting onze eigen achterban dienden te betrachten. Maar het tekende het commitment tussen de verantwoordelijke organisaties.”

Het werk van Van Rossum werd aan de kant van Heijmans overgenomen door Wouter van de Braak, die nu zeven jaar projectdirecteur is van Hart van Zuid vanuit de marktpartijen. Hij stapte in na de financial close tussen gemeente en markt. “Zeven jaar waarin het flink stoeien was om alles voor elkaar te boksen. Maar het gaat nu erg goed. We creëren nieuwe levendigheid in het gebied. Het meest blij word ik ervan dat mensen weer positief over het gebied zijn gaan praten. Terwijl toen ik begon en ik bij verjaardagen vertelde dat ik aan Hart van Zuid werkte, de eerste reactie was: ‘Bij Zuidplein, dat is niet zo’n best gebied toch?’.” En dat is eigenlijk juist waarom de opgave zo interessant is, want ook gebieden met een slecht imago kun je positief laten verkleuren. Daar waren gemeente en marktpartijen toen al van overtuigd. “Een groot deel van de plannen hebben we inmiddels samen als marktpartijen ontwikkeld en gerealiseerd. Nu we inmiddels aan de woonprojecten en –gebieden zijn toegekomen, eigenlijk een tweede grote fase voor Hart van Zuid, is Heijmans meer in de lead.”

Achter de voordeur

Specifiek gevraagd naar de oogst van het project in sociaalmaatschappelijk opzicht, geeft Van de Braak aan dat de Social Return On Investment (SROI) zich positief ontwikkelt: “In het contract staan doelen voor werkgelegenheid en talentontwikkeling. Ook wilden we mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt bereiken. Dat wordt gemonitord en inmiddels hebben we 4,2 miljoen aan SROI gerealiseerd, onder meer op basis van tijdelijke werkplekken, trainingen, cursussen, maar vooral doordat er inmiddels 750 nieuwe permanente banen zijn gecreëerd. Onder andere door toevoeging van de supermarkten, horeca, de uitbreiding van een congrescentrum en een hotel, een theater, bibliotheek en een zwembad dat twee keer zo groot is geworden. Uiteraard is er trots op de gerealiseerde gebouwen, maar mooier nog zijn alle mensen die werken en functioneren – oud en nieuw - in onze gebouwen en gebruik maken van de buitenruimte. Zij zijn onze ambassadeurs van het Hart van Zuid, elke dag.”

Ook andere cijfers registreren de vooruitgang in dit gebied: “Mensen voelen zich hier inmiddels veel veiliger. Dat monitoren we elke paar jaar met een uitgebreide enquête met steeds dezelfde vragen en op dezelfde plekken. Ook meten we de verblijfsduur en men verblijft hier langer en bezoek meer verschillende voorzieningen.”

Het vehikel van de gehanteerde gebiedsconcessie is iets dat volgens hem ook op andere plekken zou kunnen worden toegepast: “Er zitten nogal wat bijzondere constructies in dit gebied, die zou ik niet letterlijk kopiëren. Maar wat ik wel interessant vind is: een cirkel om een gebied zetten en met elkaar afspreken: wij gaan samen dit gebied de komende 20 jaar beter maken. En dat klinkt vrij simpel, maar toch is dat niet zo eenvoudig. Met een dedicated team van gemeente en een dedicated team van de markt samen aan zo’n gebied werken, wetende dat je nog niet de uitkomst helemaal kan voorspellen. Desondanks wordt de Best for Project afspraak nog steeds gehanteerd.”

De vrijheid die de marktpartijen kregen om bepaalde gewenste functies naar eigen believen in het gebied te positioneren, noemt Van de Braak als belangrijk pluspunt in de aanpak. Een nuance daarbij is dat niet iedere marktpartij hiervoor geëquipeerd is. “Wij hebben natuurlijk over de volle breedte de kennis in huis; van bouw tot vastgoed tot infra en energie. Tegelijkertijd moet ook de gemeente dat beheersen. Zo hebben we de organisatie ook ingericht: onze planeconoom heeft een directe counterpart aan gemeentelijke zijde en dat geldt eigenlijk voor bijna iedere rol. Kleine gemeenten kunnen dat niet bieden en dan valt de balans weg.” Waarbij ook het organiseren van commitment en continuïteit met echt lange termijn betrokkenheid een belangrijke factor is, zo concludeert Van de Braak.

Extra punten

Dat laatste geldt niet alleen aan publieke en private zijde maar ook op ontwerpgebied. Gekscherend noemt stedenbouwkundige Hans Goverde zich de langstlevende van Hart van Zuid, “op projecttechnisch gebied althans. Bij de uitvraag door de gemeente in 2011 ben ik samen met Ballast Nedam naar de gemeente gestapt en hebben wij ons als team gemeld. Sindsdien zijn er de nodige mensen en partners gewisseld maar ons bureau is gebleven.”

Bijzonder aan de genoemde tender was de combinatie van een gebiedsvisie met een schetsontwerp voor al vijf concrete gebouwen, zoals het theater en het zwembad. Daarbij moest door de aannemer ook al gerekend worden en mochten opties worden aangegeven, zoals het al dan niet maken van een 50 meter bad. Maar je mocht ook op ontwikkellocaties die om niet door de gemeente werden ingebracht mogelijke ontwikkelingen tekenen, waarvan de opbrengsten weer terug zouden vloeien naar de kwaliteit van het plan, bijvoorbeeld in de openbare ruimte. En daarmee kon je weer extra punten scoren. Dat was het mechanisme dat de Rebel Groep had uitgevonden en voor die tijd tamelijk uniek was. En zeker op deze schaal van een forse gebiedsontwikkeling.”

Over het stedenbouwkundig masterplan dat Kraaijvanger maakte, zegt Goverde dat de inzet was om van het gebied een hart te maken waar mensen willen verblijven, wonen en ondernemen. “De opzet werd gedomineerd door de infrastructuur, die nog dateerde uit de tijd van de functionalistische stedenbouw. Dat was erg onveilig. Kortom, we hebben geprobeerd straten en pleinen te maken. Kleine openbare ruimtes, gebouwen weer met hun voeten op de grond. Waar functies omheen zitten en waardoor mensen een beetje van het gebied gaan houden.”

Het pièce de résistance vormde de verkeersader door het gebied heen, de Gooilandsingel. Waar jaar in jaar uit de bussen overheen denderden: “Dat hebben we getransformeerd tot een langzaam verkeersgebied, een rustige oase midden in het gebied. Waar nu allerlei winkeltjes en cafétjes weer aan de openbare ruimte grenzen. En waar het prettig is om langer te verblijven.” ‘Vertragen’, zo noemt Goverde deze ingreep. “En daar vloeide een hele puzzel uit voort, die we al in de tenderfase moesten leggen. Busstation aanpakken, theater op een andere plek, zwembad verplaatsen en ga zo maar door. Alles hing met alles samen.”

Nieuwe inzichten

De tweede grote stedenbouwkundige ingreep was een nieuwe as haaks op de Gooilandsingel. “Door het Zuidplein, het winkelcentrum, het zwembad en het theater op een logische manier te verbinden. En verder doorgezet naar de aangrenzende woonbuurten. Dit vormt de ruggengraat van het plan.” Aan dat stevige casco kunnen nu de verschillende deelplannen worden opgehangen, legt Goverde uit. “Toen we begonnen zaten we diep in de crisis en werd er aan woningbouw nauwelijks gedacht. Dat is inmiddels helemaal anders; nu bouwen we met Heijmans een nieuwe woontoren en er komen er meer. Heijmans heeft aan de randen van het gebied met partners nog twee woongebieden in ontwikkeling genomen met respectievelijk 500 en 750 woningen. De functiemenging en de interactie met de omgeving komen daarmee nog meer los.

Tegelijkertijd doen zich nieuwe inzichten voor rondom bijvoorbeeld mobiliteit; elektrisch rijden, nieuwe visies op het openbaar vervoer en het openbaar vervoer-knooppunt. Dat vraagt om bijstelling van de plannen en dat binnen een contract met een vaste prijs. Van de publieke en private partijen vergt het lenigheid om daar goed uit te komen. Dat kan alleen als er onderling vertrouwen is en geloof in the bigger picture.” In dit verband wijst Goverde ook op de rol van het Q-team – dat toeziet op de ruimtelijke kwaliteit – waarin de gemeente, Heijmans, Kraaijvanger en bureau Karres en Brands (dat verantwoordelijk is voor de landschapsarchitectuur) zitting hebben.

De langjarige betrokkenheid van zijn bureau bestempelt Goverde als heel bijzonder: “Om in onze eigen stad hieraan te mogen werken, vanaf initiatief tot en met realisatie. Je kunt daarmee als ontwerper je stempel drukken op dit gebied. Het is echt van stad tot stoel: van de grote structuur tot en met de kleine details.” Ook aan hem de vraag of Hart van Zuid voorbeeldwerking kan hebben voor andere projecten in Nederland. “Deze combinatie van programma en langjarige verbondenheid – tot en met het onderhoud van het openbaar gebied – is wel echt uniek. Maar er zijn zeker aspecten die ook op andere plekken invulling kunnen krijgen. Zoals de manier waarop het Q-team niet alleen naar het projectgebied zelf kijkt maar ook de aanpalende ontwikkelingen mag beoordelen, hoe deze het beste met Hart van Zuid kunnen worden verbonden. Zo’n brede scope helpt om de integrale gebiedskwaliteit hoog te houden.”