Een zoektocht naar de integratie van economie en planning in gebiedsontwikkeling

Een pleidooi voor integratie van stedelijke economie met ontwerp en stedelijke planning wordt overtuigend neergezet in Order without Design (2018), het levenswerk van Alain Bertaud, de voormalige Principal Urban Planner van de World Bank, de United Nations en het Marron Institute van New York University. Hij laat er geen twijfel over bestaan hoe hij de verhouding tussen de twee disciplines ziet: “Het negeren van grondprijzen bij het ontwerpen van steden is als het negeren van zwaartekracht bij het ontwerpen van een vliegtuig”. Stedelijke economie zou een veel grotere rol moeten spelen in het effectief laten zijn van stedelijke planning en ontwerp, omdat markten efficiënter werken dan planning als het aankomt op het aanpassen na externe schokken in de samenleving. De ondertitel van zijn magnus opus is dan ook “Hoe markten steden vormen”.

Het voorwoord en het eerste hoofdstuk presenteren een overenthousiaste visie dat de markt totaal vrij moet worden gelaten voor een optimale gebiedsontwikkeling. Maar hoe verder je leest in het boek, vol met aansprekende voorbeelden uit zijn eigen loopbaan, hoe minder zelfverzekerd die stelling wordt onderbouwd. Het met-de-deur-in-huis-vallende adagium van markt boven planning is in eerste instantie te sterk neergezet, en dat is jammer, want er schuilen enkele zeer goede en genuanceerde aanbevelingen in het boek.

Economie en ontwerp als tegenpolen

De belangrijkste aanbeveling heeft betrekking op de integratie van de vakgebieden economie en stedelijke planning. Het goed lezende boek begint en eindigt met de twee disciplines die elkaar beter zouden moeten begrijpen. Dat is uit het hart gegrepen en ook logisch; ze delen tenslotte eenzelfde doelstelling. Hij zet (wellicht iets te) eenvoudige definities van zijn kernbegrippen neer op pagina 1. Markten zijn onpersoonlijke, op transacties georiënteerde mechanismen die het gevolg zijn van menselijk gedrag, maar niet van ontwerp. Markten creëren orde zonder design. Stedelijk economen onderzoeken de werking van markten, externe effecten, prijsvorming, welvaart en verdelingseffecten voor de bevolking door een nauwgezette identificatie van oorzaak en gevolg (causaliteit), vooral met behulp van kwantitatieve analyses. De stedelijke planner modificeert de marktuitkomsten door design (ontwerp, beleid, regulering) met als doel de manier waarop steden functioneren te verbeteren en aan te passen aan veranderende omstandigheden, vaak met kwalitatieve (en soms normatieve) begrippen als duurzaam, leefbaar, compact, weerbaar en gelijkheid – maar in principe wel voor diezelfde bevolking. De paradox die Bertaud goed weergeeft is het langs elkaar praten van de twee disciplines.

Het deed mij denken aan de zojuist gestarte Module 1 (Stedelijke Economie) van de 17e jaargang van de Master City Developer waarin zo’n tweedeling ook bij het eerste college naar voren kwam. Het voorgeschreven tekstboek (niet dit boek) schrikt sommigen af: diagrammen, formules en tabellen. “Heb ik wel de goede keuze gemaakt voor deze studie”, vroegen enkele op planning en governance gerichte studenten van de post-initiële opleiding zich af. Meer economische georiënteerde studenten vroegen bij het aangeven van verwachtingen van de studie echter meteen naar meer diepgravende vastgoed- en waarderingsmodellen, kwantificeerbaarheid en indicatoren. De vruchtbare cross-over ligt in het verbinden – daar is een wereld te winnen.

Markt staat centraal

Over welke markt heeft Bertaud het eigenlijk? Hij vat het samen als “steden zijn in de eerste plaats arbeidsmarkten. Toegankelijkheid tot arbeidskwaliteiten die bij elkaar passen, evenals tot woningen en het sociale leven en de natuur, zijn de belangrijkste focus van stedelijke ontwikkeling”. Primair de arbeidsmarkt dus, met maximaal 60 minuten pendeltijd, maar daaraan gekoppeld de woningmarkt, de commerciële vastgoedmarkt, voorzieningen en transportmarkten (van goederen en mensen). De arbeidsmarkt staat centraal (“Er is geen stad zonder een functionerende arbeidsmarkt”), de andere markten zijn afgeleiden. Hoewel die wel degelijk de arbeidsmarkt kunnen stimuleren, in de weg zitten of een bepaalde richting opduwen of juist niet – vaak door regulering en design. In grotere steden werkt de productiviteitsmachine: dezelfde typen werknemers en ondernemers zijn zo’n vijf procent meer productief in steden door kennis spillovers en minder zoekkosten voor geschikt personeel en toeleveranciers. Dit zijn de aloude agglomeratievoordelen, legt Bertaud helder uit. De auteur maakt duidelijk dat die agglomeratievoordelen in de moderne stad onder druk staan, en zich bij groei zelfs verspreiden over grotere gebieden. Polycentriciteit, kriskras relaties, de consumentenstad en productieve specialisaties in kleinere steden dan de centrale: Bewegingen in de markt en stedelijk ontwerp zetten het model van dichtheid, mobiliteit en betaalbaarheid in dienst van de arbeidsmarkt gezamenlijk onder druk. En dat zijn precies de drie titels van de hoofdstukken die de hoofdmoot van het boek vormen.    

Het hoofdstuk over dichtheid put uit veel voorbeelden, in China, India, Frankrijk, de VS. Bertaud heeft er zelf gewerkt, en hij verbaast zich continu over planningsdocumenten en initiatieven waarin begrippen als markten, (land)prijzen of huishoudinkomens geheel ontbreken. En als ze wel in een kosten-batenanalyse zijn te vinden, is die gebrekkig gekoppeld aan ontwerp, regulering of beleid. Het hoofdstuk gebruikt standaard theorie over bid-rent curves in steden, die andere tekstboeken beter en dieper uitleggen. Wel interessant is het blijven hameren op de onderliggende doelen van bedrijven en huishoudens wat volgens Bertaud centraal moet blijven staan: de arbeidsmarkt is gebaat bij dichtheid, wat goed is voor bedrijven (agglomeratie) en mensen (woningen, voorzieningen en bereikbaarheid van werk). Hij vindt dat deze doelstellingen vaak uit het oog worden verloren, met veel gedetailleerde stedelijk economische of planologische studies die ingaan op (de identificatie van) deelaspecten.

De impact van stedelijk ontwerp

Maar zo zwart-wit bedoelt hij het eigenlijk toch weer niet. Al lezende is het boek een stuk genuanceerder dan deze piketpaaltjes doen vermoeden. Bertaud is niet tegen stedelijke regulering en planning, hij ziet er de noodzaak van en onderkent de voordelen (tegengaan van negatieve externe effecten, niet missen van ontwikkelingskansen) en hij stelt de voorwaardenscheppende functie van infrastructuur en openbare ruimte zelfs centraal. Maar hij vindt dat hun impact beter moet worden gemeten, geïdentificeerd, en geëvalueerd. Want planning en regulering die irrelevant of zelfs contraproductief zijn moeten worden gewied. Hier wringt een beetje de schoen in zijn argumentatie. Want de vraag wat relevant is, is vaak een politieke afweging (concludeert hij ook in zijn slothoofdstuk). Een lange verhandeling over de dichtheid in Parijs die wordt gereguleerd omdat men het 19e-eeuwse stedelijke patroon van de stad wil beschermen, leidt tot hoge woningprijzen, micro-appartementen, de bouw van woningen die buiten het beschermde centrum geen kans van slagen zouden hebben, een tekort aan kantoorruimte en een probleem met restaurants en winkelvoorzieningen omdat maar een beperkt aantal plinten daarvoor kan worden gebruikt. Bertaud merkt fijntjes op dat dit grote issues zijn die raken aan de kern van zijn betoog (betaalbare en bereikbare condities voor een optimale arbeidsmarkt), hoewel het doel van de regulering wordt bereikt (de binnenstad verandert niet van aanzicht). Als de Fransen dat willen, dan werkt het zo, maar ten koste van veel aspecten die de markt anders zou oplossen. Is de markt daarmee superieur, zoals het boek zo sterk inzette aan het begin?

Nieuwbouw in de wijk De Bouw in Houten - Jan Dijkstra, Wikimedia Commons

Hoe de verloren of gewonnen welvaart door regulering te meten? Er zijn meerdere ‘optima’ van stedelijke dichtheid en omvang, vaak ook nog kwantificeerbaar. De stedelijke econoom Harry Richardson onderscheidde in 1978 in zijn boek Regional and Urban Economics een sociaal optimum, een beleggers- en investeerdersoptimum, een duurzaam optimum en een per-capita optimum. Al naar gelang andere aspecten van welvaart (politiek) worden gewaardeerd, is een andere stedelijke dichtheid en omvang opportuun. Bertaud haast zich ook te zeggen dat regulering of deregulering geen ideologische doctrine is in zijn denken. Wel merkt hij steeds weer op dat planning en design meer normatief en kwalitatief te werk gaan dan de stedelijke economie. En dit terwijl de verantwoordelijke beleidsmaker uiteindelijk wel goed moet kunnen nagaan of er daadwerkelijk vooruitgang wordt geboekt (in duurzaamheid, compactheid, weerbaarheid, leefbaarheid) door te beoordelen of de negatieve externe effecten uiteindelijk worden gemitigeerd en of er niet nieuwe (negatieve) effecten ontstaan in de loop van de tijd. Op die monitoring- en evaluatiefunctie komt hij aan het einde van het boek terug; het is zelfs zijn sterkste aanbeveling.

Nabijheid en betaalbaarheid

Het hoofdstuk over mobiliteit kent een eigen dynamiek, wel in lijn met de gepresenteerde rode draad, maar met veel meer diepgang over typen regulering. Rekeningrijden, aanleg van wegen, openbaar vervoer en transit oriented development: voorbeelden uit alle delen van de wereld passeren de revue. Het hoofdstuk staat vol conclusies, over de onmogelijkheid van inbreiding van infrastructuur in stedelijke gebieden die al een hoge dichtheid hebben, het te lang vasthouden aan bestaande infrastructuur bij een stedelijke schaalsprong (dan vergt de infrastructuur ook een schaalsprong), ondertunneling, efficiënt gebruik van wegen, de first en last mile investeringen die cruciaal zijn – ze komen allemaal voorbij. De relatie met het derde grote hoofdstuk is ook interessant: de betaalbaarheid van dichtheid en toegankelijkheid. De meest kwetsbare bevolkingsgroepen vallen altijd buiten de boot bij reguleringen, hoe goed die ook bedoeld zijn, aldus Bertaud. Subsidies (van woningen, arbeid, transport) komen meestal ten goede aan de minder kwetsbare bevolkingsgroepen. De inclusionary zoning in New York wordt uitgebreid besproken, en de conclusie is dat de betaalbaarheid van enkelen wordt verbeterd met maatschappelijke investeringen die vele malen groter zijn dan de opbrengsten. Maar de politiek bepaalt. De urban villages in Shenzhen worden diepgaand onderzocht – plaatsen waar grondeigenaren woningen stapelen en handshake appartementen met slechte voorzieningen de norm zijn. Voor miljoenen migranten werkt die markt van huisvesting in een land dat verder is gebaseerd op vergaande regulering. De Chinese overheid is de locaties liever kwijt dan rijk, maar alvorens ze te herstructureren vraagt Bertaud zich af wat het alternatief dan wordt voor de miljoenen migranten. De nieuwe huizen op de plek van de oude zijn onbetaalbaar voor migranten, met verdringing tot gevolg. Hoewel gebrekkig, werkt de huidige village-markt nog wel in het voordeel van een grote groep van de bevolking in termen van betaalbaarheid, dichtheid en toegankelijkheid. Vergelijkbare studies in India, Indonesië en Zuid-Amerika passeren de revue. De algemene conclusie: “Goedbedoelde regelgeving verhindert vaak dat mensen met weinig geld een afweging maken tussen het aantal vierkante meters vloeroppervlak en de locatie”. En daarmee zijn we terug bij het aloude bid-rent model van Alonso uit 1964 dat precies dat suggereerde.

Stedelijke planners richten zich idealiter op het vergroten van de mobiliteit (van mensen), de matching met arbeid en de betaalbaarheid van wonen (p.49). Praktisch dezelfde definitie als die van stedelijke economie, hoewel die meer is gericht op productie. De twee vakgebieden zijn complementair aan elkaar: “Economische omstandigheden veranderen in de loop van de tijd en vereisen daarom verschillende ontwerpen”. Vorm volgt functie, en functie (in markten) past zich sneller aan dan vorm. Maar, iets verderop: “innovatieve ontwerpen trekken huurders en consumenten aan en worden ook steeds flexibeler en circulairder”. Dus toch niet zo rigide, wat we al vermoedden. Maar de zorgen van Bertaud over de monitoring, identificatie van effecten en de evaluatie van regulering en beleid zijn wel degelijk terecht, en zijn in het laatste hoofdstuk voorgestelde raamwerk om dat op stedelijk niveau vorm te geven (met strategisch gekozen rode lampjes als kritische waarden van doelvariabelen worden overschreden) is wel een sterk punt. 

Met een scope zo groot als dit boek is er altijd veel wat mist, ondanks de 413 pagina’s. De voordelen van steden zijn alleen potenties, merkt Bertaud terloops op. Of ze waargemaakt worden hangt af van de kwaliteit van stedelijk management. En dat management moet adaptief zijn, lezen we in de laatste paragraaf. Daar willen we dan wel graag meer van weten. Narratieven zijn belangrijk voor acceptatie van (politieke) stedelijke ontwikkelingsopties en voor de evolutie van ontwikkelingsmogelijkheden, en ontwerp en design kunnen daar een positieve rol in spelen (overigens ook negatieve, heb ik wel eens georeerd). De snelle ontwikkeling van nieuwe technologieën, sectoren en beroepen maakt de relatie economie-stedelijke planning voor de arbeidsmarkt wellicht veel dynamischer en complexer dan dit boek nu onderkent. Daar gaan weer andere boeken over. De centrale thema’s transportsnelheid, de omvang van de arbeidsmarkt, de ruimtelijke verdeling van banen en betaalbaarheid hangen natuurlijk samen, maar vaak meer op regionaal dan puur stedelijk niveau. Dat betekent meteen ook overlappende bestuurlijk verantwoordelijken. Ook daarover blijft Bertaud stil.

Overbruggen van de kloof tussen markt en ontwerp

Er is geen kritische review van de urban planning theorie in het boek opgenomen. Dat maakt de weergave van het vakgebied van stedelijke planning wat stereotiep. De stedelijke economie wordt in haar basis goed neergezet, maar andere tekstboeken doen het overtuigender en genuanceerder (het wordt dan ook niet het nieuwe tekstboek in module 1 van de MCD). En hoewel het zeer goed leest en bol staat van de interessante voorbeelden, zal de stedelijke beleidsmaker de vele tussenkopjes en de vele verdiepingen en conclusies in de grootste hoofdstukken wellicht niet snel verteren. Dat doet je uiteindelijk afvragen voor wie dit boek dan wel geschreven is. Eigenlijk toch voor precies die doelgroepen, economen, planners en beleidsmakers, omdat de interactie bij alle drie schuurt. Het zou zonde zijn als het pleidooi voor de brug en de uitwerking in de monitoring-identificatie-strategie matrix van het laatste hoofdstuk wordt gemist omdat lezers het als net buiten hun comfortzone ervaren. Dat is reden om het te lezen, want als tenslotte Bertaud zich afvraagt of zijn voorstelling van de kloof tussen de twee vakgebieden niet overdreven is, denk ik met hem van niet.  

Cover: "Centrum Leidsche Rijn, Utrecht" (CC BY-SA 2.0) by nandasluijsmans