Eender en anders: een millennium gebiedsontwikkeling in vogelvlucht

Het begrip gebiedsontwikkeling is van de laatste decennia, maar de daarbij horende activiteit is al eeuwenoud. Inrichting en exploitatie van gebieden was en is een bestaansvoorwaarde om te kunnen leven in de Nederlandse delta. Daarvoor waren drie belangrijke redenen: bescherming tegen het water, vergroting van het landareaal voor voedselproductie en de aanleg en uitbreiding van steden, dorpen en verkeersinfrastructuur. Continuïteit en verandering van deze activiteiten zijn hoofdthema’s van ons boek Ruimtelijke ordening. Geschiedenis van de stedelijke en regionale planning in Nederland, 1200-nu bij uitgeverij nai010. Daarin trekken we historische ontwikkelingen door naar de actualiteit en nabije toekomst. Hoe pakt dat uit voor de gebiedsontwikkeling?

Toenemende institutionalisering

´Eender en anders’ is karakteristiek voor de ontwikkeling van de ruimtelijke ordening door de eeuwen heen. Vaste gegevens zijn de inbedding van ruimtelijke planning in de samenleving, de invloed daarop van grondpolitiek, technologie en de verhouding tussen samenleving en staat.

Doelen en concepten voor de inrichting van de ruimte wisselen elkaar af. Nieuwe technologie heeft soms revolutionaire veranderingen veroorzaakt. De komst van spoortreinen, auto’s, internet en mobiele telefoon heeft de overbrugging van afstanden revolutionair kleiner gemaakt en daarmee vestigingsplaatsvoorwaarden van steden en streken gewijzigd. Stadsontwikkeling in de laatste anderhalve eeuw draagt er sporen van. Daarnaast hebben welvaartsgroei en bevolkingsgroei nieuwe, grootschalige planvormen voortgebracht, waarin stadsuitbreidingen evolueerden tot regionale verstedelijkingsmodellen. Tezamen met de groeiende rol van de staat in de samenleving leidde dat vanaf 1900 tot toenemende institutionalisering door wetgeving.

Particulieren stimuleren

De wisselende historische verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen particulier en publiek initiatief weerspiegelt de eb en vloed van botsing en samenwerking. In het eerste deel van de Amsterdamse grachtengordel (1615-1650) konden investeerders de regels voor de gebiedsontwikkeling medebepalen, met speculatie als gevolg: aankoop van gunstig gelegen kavels en bouw van huizen voor doorverkoop. Vanaf 1664 is door inperking van grondspeculatie en aanscherping van grondgebruiksregels de uitvoering van het tweede deel van de grachtengordel veel meer volgens plan verlopen.

(tekst gaat verder onder de afbeelding)

De verschuivende verhoudingen tussen private en publieke belangen weerspiegelen veranderingen in de politieke en sociale verhoudingen. De wederopbouwperiode 1950-1970, de stadsvernieuwing 1970-1995 en het groeikernenbeleid (1960-1990) vergden ruime publieke financiering en planning. Dat was mede vanwege de desinteresse van particuliere investeerders voor de renovatie van oude woonwijken en de ingestorte koopwoningenmarkt begin jaren 1980. Die grote publieke rol paste bij de toenmalige politieke verhoudingen en een technocratische opvatting van ruimtelijke ordening, met grote gemeentelijke en provinciale diensten en een sterke Rijksplanologische dienst.

De Vinexlocaties kwamen daarentegen tot stand onder een neoliberaal regime, waarin na 1995 de woningbouw is geprivatiseerd en voortaan voor eigen rekening en risico kwam. Projectontwikkelaars verwierven lucratieve grondposities, woningcorporaties moesten geld bijleggen voor sociale huurwoningen en begonnen aan projectontwikkeling voor koopwoningen. Recent wordt in de woningmarkt de zelfbouw door particulieren gestimuleerd, zoals in het stadsdeel Almere Oostvaarders.

Ideeën van elders

Economische doelen zijn doorgaans een motief voor gebiedsontwikkeling, of het nu om directe (winstoogmerk) of indirecte (publieke bevordering van welvaartsgroei) gaat. Bij esthetische motieven ligt dat anders. Is de architectuur van kerken, stadhuizen, villa’s en buitenplaatsen van oudsher een demonstratie van burgerlijke trots en rijkdom, voor steden en stadsuitbreidingen fluctueerde het streven naar schoonheid met periodes van welvaart en armoede.

Verfraaiing van het stadsbeeld en de aanleg van voorname en rustige woonkwartieren behoorden in de 17e eeuw tot de hoofddoelen van gebiedsontwikkeling. Tijdens de eerste industriële revolutie (1880-1914) heerste een opmerkelijk vrije markteconomie. Hierin beschouwden stadsbesturen gebiedsontwikkeling als een onderneming, waaraan behalve particuliere grondexploitanten, bouwspeculanten en banken ook de stad zelf geld wilden verdienen. Berlage sprak daarom over de ‘lelijke’ 19e eeuw en maakte er zelf een einde met de bewuste schepping van een monumentaal stadsbeeld door het Plan-Zuid (1915) voor Amsterdam. Het sociaaldemocratisch georiënteerde stadsbestuur kon door toepassing van erfpacht de planvorming geheel naar zijn hand zetten.

Tal van steden zijn in de jaren uitgebreid met tuindorpen, gebouwd door nieuw opgerichte woningbouwverenigingen met behulp van voorschotten en overheidssubsidies, geïnspireerd door de uit Engeland geïmporteerde tuinstad, aangelengd met uit Duitsland geïmporteerde bouwregels. Want dat laat de geschiedenis van de gebiedsontwikkeling ook zien: een pragmatische, op de Nederlandse schaal en institutionele randvoorwaarden afgestemde toepassing van geslaagde nieuwe ideeën van elders. Het streven naar schoonheid werd na 1945 ondergeschikt aan de functionalistische vormgeving, maar kreeg na de crisis van 1980-1985 een nieuwe impuls in de zoektocht naar een eigen gebiedsidentiteit.

Zuiderzee

Cyclische en evolutionaire patronen lopen soms in elkaar over als complex van tegelijkertijd wisselende politieke verhoudingen, nieuwe technologie en schaalvergroting. De landaanwinning als vorm van gebiedsontwikkeling weerspiegelt een combinatie van zulke factoren. De 17e-eeuwse droogmakerijen waren particuliere ondernemingen, opgezet als beleggingen door kooplieden uit Amsterdam, Alkmaar, Hoorn en Enkhuizen. Rotterdamse kooplieden volgden dit voorbeeld met drooglegging van verschillende veenplassen. Door de uitbreiding van de voedselproductie voor de sterk groeiende steden, gold belegging in nieuwe landbouwgrond als veilige aanvulling op de speculatieve belegging in de handel op Oost-Indië.

(tekst gaat verder onder de afbeelding)

En hoewel de drooglegging van het 17.000 hectare tellende Haarlemmermeer in 1845-1852 een overheidsinitiatief was (ingegeven door veiligheid), werd de inrichting uitgevoerd door particulieren die grond kochten. De lijn van groeiend publiek initiatief is afgesloten met de inpoldering van de Zuiderzee, waarbij de staat planmatig initiatief, uitvoering en ontwikkeling en inrichting van het nieuwe land voor zijn rekening nam.

Darwin wist het al

Nieuwe uitvindingen hebben schaalvergroting mogelijk gemaakt, mede ingegeven door economische motieven van behoefte, afzetmogelijkheden en winst door schaalvoordelen. Waar de Krimpenerwaard vanaf de 11e eeuw tussen de Lek en de Hollandse IJssel nog met de houten schop werd ontgonnen, profiteerden latere droogleggingen van nieuwe bemalingstechnieken: eerst de molengang van Leeghwater, eeuwen later stoomgemalen en elektrische gemalen. Stadsuitbreiding vertoonde overeenkomstige schaalgroei, aangedreven door welvaartsgroei die zich uitte in de toename en uitsortering van alle soorten van ruimtegebruik: wonen, werken, mobiliteit en recreatie. Darwin wist het al: uitsortering en specialisatie zijn het wezen van evolutie.

Na 1970 is gebiedsinrichting met nieuwe problemen geconfronteerd: landschaps- en milieubescherming en recent klimaatadaptatie. Ook rond deze vraagstukken is een zekere evolutie in de planvorming gaande. Vanaf de jaren ‘70 zijn hergebruik van gebouwen, stedenbouwkundige structuren en landschapselementen in belang toenemende onderdelen van gebiedsinrichting geworden. Het plan Ruimte voor de rivier (2007) illustreert dit door de draai naar een geïntegreerde ontwikkeling van veiligheid door waterberging en natuurontwikkeling.

Nooit af

Nederland is de afgelopen eeuwen enorm succesvol geweest in het productief maken van het beperkte grondgebied. Maar de fysieke grenzen zijn nu in zicht door voortgaande bodemdaling, hoge milieubelasting en zeespiegelstijging. Met de aanpassing van de ruimtelijke inrichting aan klimaatverandering is een begin gemaakt. Aardgasvrije woonwijken, windturbinelokaties en zonneweides zijn nieuwe trefwoorden binnen lokale en regionale gebiedsontwikkeling voor woningbouw, bedrijfsterreinen en recreatiegebieden. En hoewel we nog maar aan het begin staan, is het duidelijk dat duurzaamheid, klimaatadaptatie en circulaire economie, plus milieubelasting door fijnstof, stikstof, methaan de lokale en regionale schaal en competenties te boven gaan.

(tekst gaat verder onder de afbeelding)

De vraag is nu hoe zich dat verhoudt tot de volgend jaar in werking tredende Omgevingswet die beoogt de besluitvormingsprocedures te vereenvoudigen. Lopen de kleinschalige dimensies van participatie en lokale keuze wel in de pas met de grootschalige problemen? Vragen efficiency van grondgebruik en rechtvaardige verdeling van lasten van de grensoverschrijdende vraagstukken niet om een duidelijk nationaal inrichtingsbeleid?

De toekomst zal het leren. Nederland komt nooit af.