Eenvoudiger regelgeving en meer lokale afwegingsruimte

Doel van de Omgevingswet is de inzichtelijkheid te vergroten en daarmee het omgevingsrecht voorspelbaarder en gemakkelijker te maken voor de burgers, overheden en initiatiefnemers die ermee werken. Inzet is een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. Ook het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte voor decentrale overheden staat centraal. Tot slot moet de herziening de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving versnellen en verbeteren.

De verbeterdoelen zijn leidend geweest voor de opbouw en invulling van de vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s). Het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Omgevingsbesluit en het Besluit kwaliteit leefomgeving komen in de plaats van zo’n zestig bestaande besluiten. Ze zijn zo ingedeeld dat het voor de gebruikers inzichtelijk is welke regels op hen van toepassing zijn.

De AMvB’s zijn ontwikkeld in nauwe samenwerking met bestuurlijke koepels (IPO, VNG en UvW), maatschappelijke organisaties (waaronder VNO-NCW en MKB-Nederland, milieu- en natuurorganisaties, brancheorganisaties en bedrijven uit de energiesector) en andere partijen. Eind vorig jaar zijn de besluiten in conceptversie in pre-consultatie aan deze partijen voorgelegd. Na uitwerking van reacties zijn de besluiten vervolgens op 1 juli 2016 in consultatie gegaan. De consultatieperiode tot half september vormde het sluitstuk van deze periode. Het ministerie zal eind van dit jaar aan de Kamer terugkoppeling geven op de AMvB’s.

Kwaliteit leefomgeving

In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan omgevingswaarden, instructieregels voor taken, bevoegdheden, omgevingsplannen en verordeningen, en ook beoordelingsregels voor vergunningen en monitoring. Dit besluit alleen al vervangt dertig AMvB’s die horen bij elf wetten. Vereenvoudiging in optima forma dus. De rijksomgevingswaarden in het Bkl hebben betrekking op waterkwaliteit, zwemwater en luchtkwaliteit. De instructieregels richten zich op onderwerpen zoals externe veiligheid, geluid en geur van veehouderijen. De normen in het Bkl zijn niet veranderd, maar de systematiek is wel geüniformeerd. Ook zijn in het Bkl alle regels voor de beoordeling van omgevingsvergunningen en voor monitoring opgenomen

Onder de Omgevingswet wordt het omgevingsplan het centrale instrument voor de verdeling van gebruiksruimte. In het omgevingsplan kan een integrale afweging worden gemaakt rond de vraag welk gebruik we in de fysieke omgeving wel en niet, of in mindere mate willen toestaan. Nu verloopt die verdeling via een veelheid aan instrumenten, waardoor niet optimaal van de gebruiksruimte gebruik gemaakt wordt. Vergelijk het met een auto (lees: een initiatief) die een paar parkeerplekken in beslag neemt en daarmee de parkeerruimte van andere auto’s (lees: andere initiatieven) opsoupeert. Gebiedstransformaties in overbelaste gebieden – bijvoorbeeld op het gebied van geluid – kunnen met het omgevingsplan gemakkelijker worden gerealiseerd en innovatieve bedrijven met schone technieken krijgen meer ontwikkelruimte.

Construction site “Homeruskwartier” in Almere, the Netherlands

Maatwerk

In het omgevingsplan hebben gemeenten straks de ruimte om binnen vastgestelde grenzen zelf waarden voor een gebied te bepalen. Het besluit maakt het mogelijk keuzes te maken op het gebied van milieuregels. Gemeenten kunnen lager of hoger gaan zitten. Paul Pestman, projectleider Besluit kwaliteit leefomgeving van het programma Eenvoudig Beter: ‘Denk aan een natuurgebied dat je wilt beschermen. Daar kun je strengere normen stellen aan geluid of emissies. In een gebied waar je ontwikkeling wilt stimuleren, kun je als gemeente juist meer ruimte scheppen door normen soepeler te hanteren. Vanzelfsprekend stelt het Bkl wel grenzen aan die keuzevrijheid, zoals de bovengrens voor geluid.’

Ook wordt een standaardwaarde meegegeven. Die voldoet in veel gevallen en de gemeente hoeft de inzet van standaardnormen niet te motiveren. Gemeenten met bijzondere opgaven zullen wel ‘schuifruimte’ nodig hebben. Bijvoorbeeld wanneer zij een overbelast gebied binnen hun grenzen hebben. De schuifruimte voor lucht en externe veiligheid komt niet boven de standaardwaarde. Voor luchtkwaliteit gelden Europese regels, dus het schuifje kan niet verder omhoog. Het kan wel naar beneden, dus scherpere eisen stellen is wel mogelijk. Pestman: ‘Inzetten op een nog grotere mate van bescherming van bijvoorbeeld een natuurgebied, of een gebied waar veel mensen wonen of scholen staan, kan daarvoor een reden zijn.’

Kortom: de afwegingsruimte is de ruimte om een balans te vinden tussen de verschillende belangen en specifieke karakteristieken op een bepaalde locatie. Voor de gemeenten is het de vraag hoe zij die schuifruimte gaan inzetten om hun doelstellingen te bereiken. Bij de evaluatie van het Activiteitenbesluit naar de inzet van maatwerk, bleek dat overheden even vaak strenger als soepeler normeerden. Dus de angst dat alles zal worden dichtgeregeld of juist zal worden losgelaten, is op basis van de ervaringen, ongegrond. ‘Bovendien’, zegt Pestman, ‘is de gemeentelijke bevoegdheidsuitoefening onder de Omgevingswet niet willekeurig of onbegrensd, maar altijd gericht op de doelen van de wet: een evenwicht tussen beschermen en benutten. Daarnaast gelden vanzelfsprekend de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die ook zijn vastgelegd in de Awb. De rechter toetst daar ook aan.’

Emissies en immissies

In het Bkl is voor betrokkenen duidelijk op wie welke regels zich richten. Regels die gaan over het beperken van emissies, richten zich op de initiatiefnemer. Die heeft daar invloed op. Waar een initiatiefnemer geen invloed op heeft, zijn kwetsbare gebouwen in zijn omgeving en de immissies daarop. Als er opeens om de hoek een school gepland wordt, heeft hij daar geen invloed op. Toch kan een initiatiefnemer dan opeens in overtreding zijn, omdat de immissieregels rechtstreeks tot de initiatiefnemer zijn gericht. Dat is in dit besluit opgelost. Het is redelijk dat de eisen voor het beschermen van zo’n kwetsbaar gebouw primair bij de gemeente ligt: de immissienorm. Die regel richt zich dus tot de gemeente, die houdt er zelf rekening mee en stelt zo nodig regels in haar omgevingsplan.

Een aantal zaken moet overigens nog in het overgangsrecht geregeld worden. Zo gaat het in het huidige ruimtelijke ordeningsrecht om de zogeheten eerbiedigende werking: voor bestaande bedrijven geldt dat nieuwe ontwikkelingen in hun omgeving hun bedrijfsvoering niet mogen hinderen of inperken. In milieuwetgeving is het juist heel gebruikelijk dat normen aangepast en veelal strenger worden. Het overgangsrecht, dat in de Invoeringswet en het invoeringsbesluit wordt geregeld, geeft hierin meer inzicht.

Regels voor bouwwerken

Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) richt zich op het waarborgen van minimumeisen waaraan gebouwen moeten voldoen en bevat algemene rechtstreeks geldende regels, primair bedoeld voor burgers en bedrijven. Veel regels in het Bbl komen uit het Bouwbesluit 2012. Belangrijk verschil is – dankzij het ‘decentraal tenzij’ van de Omgevingswet – dat in het Bbl alleen technische voorschriften staan waar een bouwwerk aan moet voldoen. Heel simpel gezegd komt het erop neer dat bouwwerken – waar ze zich ook in Nederland bevinden – overeind moeten blijven staan. Hoe hoog een gebouw mag worden of hoeveel oppervlakte het maximaal mag beslaan, is echter een lokale afweging.

Anders dan in het Bouwbesluit staan in het Bbl geen rijksregels voor open erven en terreinen, geen regels voor kleinschalige hinder en overlast, voor voorzieningen buiten het bouwwerk ten dienste van het bouwwerk, zoals het energienet, warmtenet, riolering en de brandweerinzet (opstelplaatsen, bluswater), en geen regels aan het uitzetten bebouwingsgrenzen, rooilijnen en straatpeil. Gemeenten kunnen voortaan zelf bepalen of hiervoor gemeentelijke regels moeten gelden. Zij kunnen met het Bbl meer regels en strengere eisen stellen. Bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid. De bruikbaarheidsvoorschriften in het Bbl beperken zich tot het waarborgen van de fysieke toegankelijkheid voor mensen met een functiebeperking.

Activiteiten in de leefomgeving

Het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) richt zich primair tot burgers en bedrijven. Het bevat algemene, rechtstreeks werkende regels voor activiteiten in de leefomgeving. De regels die zijn opgenomen in het Bal richten zich op een groot aantal zeer uiteenlopende zaken. Van het waarborgen van de veiligheid voor zwemmers en baders en de functionaliteit van de waterstaatswerken, spoorwegen en luchthavens tot en met de bescherming van erfgoed. ‘Denk bij functionaliteit bijvoorbeeld aan het feit dat regels worden gesteld aan het leggen van kabels en leidingen zodat de weg niet verzakt; die regels moeten dus voorkomen dat er geen voertuigen meer over de weg zouden kunnen rijden’, legt Katja Stribos uit, projectleider Besluit activiteiten leefomgeving.
Het Bal is op een vindbare en overzichtelijke manier ontsloten: de initiatiefnemer hoeft alleen te lezen wat van toepassing is op zijn activiteit. Via de zogeheten ‘richtingaanwijzer’ wordt de initiatiefnemer naar de voor hem geldende regels geleid. Net als in het Bbl staan in het Bal alleen de technische eisen aan een activiteit. De eisen zijn locatie- onafhankelijk. Wat op een locatie nodig is, wordt tenslotte decentraal bepaald, volgens het credo van de Omgevingswet ‘decentraal, tenzij’. Anders dan in bestaande wetgeving is dat een bedrijf niet meer als geheel vergunningplichtig is. ‘Alleen die deelactiviteit die een beoordeling vooraf behoeft is vergunningplichtig’, zegt Katja Stribos. ‘Nu is bijvoorbeeld een tankstation als geheel vergunningplichtig. Straks hoeft de initiatiefnemer alleen een vergunning aan te vragen voor het opslaan van LPG.’

Zorgplicht

De specifieke zorgplicht is de basis voor activiteiten in de fysieke leefomgeving: de initiatiefnemer is ervoor verantwoordelijk dat hij bij het uitvoeren van zijn activiteit voorkomt dat de leefomgeving wordt belast. Stribos: ‘In het besluit wordt niet voorgeschreven dat een filter dat luchtverontreiniging voorkomt, tijdig moet worden vervangen. Dit is een maatregel waarvan verwacht wordt dat een initiatiefnemer deze verantwoordelijkheid neemt. Doet hij dat niet, dan kan de handhaver optreden op basis van de specifieke zorgplicht. De regels in het Bal betreffen vooral preventieve en technische maatregelen die locatieonafhankelijk zijn. In het voorbeeld van het tankstation moet bijvoorbeeld onder de tankinstallatie een bodemschermende voorziening zijn aangebracht. Regenwater dat op deze vloer valt, moet worden afgevoerd naar het riool. Deze regel is zowel in Maastricht als Den Helder van toepassing.’

In 95 procent van de gevallen zijn dit dan ook landelijke regels die uitstekend toepasbaar zijn om de achterliggende doelen te bereiken. Maar in een klein deel van de gevallen zijn deze regels niet toereikend en beschermen ze de kwaliteit van de leefomgeving onvoldoende of geven ze onvoldoende ruimte voor ontwikkeling. Daarvoor biedt het besluit de mogelijkheid om van rijksregels af te wijken. Dat kan bijvoorbeeld met maatwerkregels.

Maatwerkregels ‘landen’ in het omgevingsplan en zijn gericht op een gebied of gekoppeld aan een locatie. Door vooraf bij het toebedelen van een functie in het omgevingsplan bijvoorbeeld randvoorwaarden te koppelen aan een locatie, weet een initiatiefnemer voordat hij een activiteit start welke regels er op die locatie gelden. Stel: een gemeente wil het mogelijk maken om langs een weg een tankstation te vestigen, maar op die locatie is geen riolering aanwezig. Het Bal schrijft voor dat het afvalwater onder de tankinstallatie opgevangen moet worden en vervolgens op het riool geloosd. De gemeente kan dan bij het toebedelen van de functie de maatwerkregel aan de locatie stellen dat lozen op de bodem is toegestaan mits het afvalwater door een zuiveringsvoorziening wordt geleid. De initiatiefnemer weet dan vooraf bij het kopen van de grond dat hij een tankstation kan beginnen, maar moet investeren in een zuiveringsvoorziening. Dat kan hij dan bij meenemen bij zijn overwegingen of hij de investering zal doen.

Procedurele zaken

Het Omgevingsbesluit richt zich als enige besluit op zowel overheden als initiatiefnemers en burgers. Anders dan de Besluiten kwaliteit leefomgeving, activiteiten leefomgeving en bouwwerken leefomgeving – die vooral inhoudelijke regels bevatten – gaat het in het Omgevingsbesluit meer om procedurele zaken.
In de wet zijn de hoofdregels bepaald, in het Omgevingsbesluit zijn de uitzonderingen en de nadere details geregeld. Daarbij gaat het over de vraag wie bevoegd gezag is bij onder meer het aanvragen van vergunningen en toezicht en handhaving. Daarnaast regelt het besluit een aantal onderwerpen zoals de milieueffectrapportage, grondexploitatie en de projectprocedure. Ook de plichten van de overheid rond digitalisering worden in het Omgevingsbesluit geregeld.
Een van de zaken die het Omgevingsbesluit regelt, is de toedeling van taken en bevoegdheden. Wie een omgevingsvergunning aanvraagt, heeft altijd te maken met één bevoegd gezag dat over de aanvraag beslist. Het uitgangspunt is ‘decentraal, tenzij’, in aansluiting op wat al in de wet geregeld is. Burgemeester en wethouders van de gemeente zijn over het algemeen bevoegd gezag voor de omgevingsactiviteiten, en het waterschap voor de wateractiviteiten. Gedeputeerde Staten van de provincie zijn bevoegd gezag voor activiteiten waar een bovenlokale afweging noodzakelijk is. Denk daarbij aan de zwaardere RIE-categorieën en BRZO-bedrijven. Het Rijk is bevoegd gezag voor activiteiten die een bovenregionale afweging vragen. Mijnbouwactiviteiten zijn daar een voorbeeld van. Maar het kan ook gaan om activiteiten in gebieden rond rijksinfrastructuur waar beperkingen gelden, om activiteiten in en om rijkswateren, of om activiteiten die raken aan nationale veiligheidsbelangen. Voor zowel de provincie als het Rijk is zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling.

Het waterschap is bevoegd gezag voor wateractiviteiten in regionale wateren, kleinere grondwateronttrekkingen en vergunningplichtige activiteiten op grond van de waterschapsverordening (keur). Rijkswaterstaat is dat voor de rijkswateren. Nieuw is dat bevoegde gezagen – mits zij daar beiden mee instemmen en de initiatiefnemer op de hoogte stellen – bevoegdheden aan elkaar kunnen overdragen. Dat kon al voor wateractiviteiten, maar dat kan nu ook voor alle andere activiteiten.

Afstemming en toestemming

Het Omgevingsbesluit wijkt op hoofdlijnen niet veel af van de huidige situatie als het gaat om de betrokkenheid van andere bevoegde bestuursorganen bij het verlenen van een omgevingsvergunning. Projectleider Omgevingsbesluit Esther Knabben: ‘Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van een zogeheten beperkingengebiedactiviteit – bouwen langs de snelweg is zo’n activiteit – blijft de gemeente bevoegd gezag voor de bouwvergunning. Maar omdat de snelweg een bovenlokaal belang vertegenwoordigt, geeft het Rijk advies met instemming.’
Voor de activiteiten die naar huidig recht onder de Wabo vallen, betekent het Omgevingsbesluit een voortzetting van de bestaande situatie, omdat deze betrokken bestuursorganen een ‘verklaring van geen bedenkingen’ kenden. Het betekent wel een wijziging ten opzichte van de huidige regels in de Waterwet. In de huidige waterwetgeving is de regel dat het hoogste bevoegd gezag bepaalt. In de praktijk werd al veel overgedragen van het rijk naar het waterschap.
Daarnaast bestaat er in de huidige praktijk ook een aantal adviesrechten. Die worden onder het nieuwe omgevingsrecht voortgezet. De belangrijkste verschillen tussen advies en advies met instemming zijn dat voor advies met instemming vier weken extra proceduretijd geldt en dat wanneer er geen instemming wordt verleend, de vergunning niet kan worden verleend voor dat deel. Een advies is zwaarwegend; het bevoegd gezag kan hiervan alleen gemotiveerd afwijken.

In het Omgevingsbesluit is geregeld dat vergunningaanvragen van complexe bedrijven altijd door één bevoegd gezag worden afgehandeld. Het bevoegd gezag voor milieubelastende activiteiten is tegelijk bevoegd gezag voor alle andere vergunningplichtige activiteiten van een complex bedrijf die daar functioneel verband mee houden. In de praktijk gaat het om bedrijven waarvoor de provincie is aangewezen als bevoegd gezag.

Participatie

In de Omgevingswet heeft participatie een grote rol. Deze rol wordt verder uitgewerkt in het Omgevingsbesluit. Het besluit beschrijft dat overheden bij het vaststellen van belangrijke instrumenten als de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het programma, moeten aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Voor de projectprocedure heeft het Omgevingsbesluit specifieke regels over participatie opgenomen, omdat deze procedure voorkomt bij complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een maatschappelijk belang.

In het Omgevingsbesluit is geregeld dat participatie in een vroegtijdig stadium moet plaatsvinden. Ook voor besluiten waarbij milieueffectrapportage een rol speelt, zijn regels voor participatie opgenomen. Voor de planinstrumenten geldt dat daarin wordt opgenomen hoe er met participatie is omgegaan. Knabben: ‘Meerwaarde is dat nu is geregeld dat de omgeving vroegtijdig moet worden betrokken. Het goed inrichten van participatie leidt tot een beter besluit, meer draagvlak en het kan uiteindelijk ook leiden tot tijdwinst: investeren aan de voorkant van het traject, voorkomt dat er aan het eind wellicht een groot aantal bezwaarprocedures doorlopen moet worden.’

Bron: Romagazine.nl