Eerste tussenstand stedelijke kavelruil: proces blijkt cruciaal

Kan stedelijke kavelruil een interessant instrument zijn voor de Nederlandse planningspraktijk? Een op vrijwilligheid gebaseerde aanpak, waarbij eigenaren tot een ruil van eigendommen komen en de gebiedsontwikkeling een impuls krijgt? Het ministerie van BZK en het Kadaster beantwoordden eind 2016 deze vraag met ‘ja’, waarna een gezamenlijk tweejarig stimuleringsprogramma werd ingesteld.

‘Beoogd werd te onderzoeken hoe stedelijke kavelruil het beste kan worden toegevoegd aan de Omgevingswet', blikt Akro Consult-partner Paul van Dijk terug op de start van het programma. 'Dat gebeurt in de Aanvullingswet grondeigendom. We zien dat er voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling veel moet en gaat gebeuren, maar tegelijkertijd zijn gemeenten sinds de crisis minder happig op een actief grondbeleid. Daarbij wil de Omgevingswet met een andere sturingsfilosofie meer ruimte geven aan de burger en initiatieven “van onderop”. In die context kan stedelijke kavelruil interessant zijn.’

Opknippen

Binnen het stimuleringsprogramma spelen de tien pilotprojecten, verdeeld over Nederland, een centrale rol. Ze bevatten verschillende opgaven, zoals binnenstedelijke locaties, bedrijventerreinen en recreatieparken. De klankbordgroep bezocht de locaties om te kijken wat er goed en minder goed verloopt bij de stedelijke kavelruil.

Van Dijk signaleert dat er volop wordt geoefend. ‘Er is geen blauwdruk, dus partijen moeten zelf aan de slag. Hierbij stelt de overheid zich minder directief op en krijgen private partijen meer ruimte. Dat is een zoektocht die begint met het besef dat stedelijke kavelruil echt een andere werkwijze behelst. Eerst moet duidelijk worden welke partijen meedoen, wat de belangen zijn, maar ook waar de mogelijke tegenstellingen zitten. Ga daarover met elkaar in gesprek, dan kun je samen echt verder komen. Dat zien we bijvoorbeeld bij de aanpak van het bedrijventerrein Induma West in Helmond. Door een aanpak waarbij het pilotgebied is opgeknipt in enkele deelgebieden, wordt de complexiteit en het aantal betrokken partijen beperkt. Voor een eerste deelgebied is hier een kavelruil binnen handbereik.’

Niet te technisch

De Brabantse gedeputeerde Erik van Merrienboer onderstreept het belang van het proces: ‘Dat gaat vooraf aan de daadwerkelijke inzet van het instrument van stedelijke kavelruil. Het proces is misschien zelfs nog wel belangrijker dan de ruil zelf: hoe slagen de partijen erin hun belangen te combineren tot een nieuw geheel?’

Daarbij mag de aandacht voor de ‘zachte’ thema’s en de soft skills niet ontbreken, aldus de gedeputeerde. ‘Dat merkte ik sterk bij de rondgang langs de projecten. Elke plek heeft een geschiedenis van ontwikkeling en gebruik, met successen en teleurstellingen voor de eigenaren. Zeker als er kleinere familiebedrijven zijn gevestigd, gaat het vaak over opvolging en de oudedagsvoorziening die in het pand zit. Daar moet je in het proces zorgvuldig mee omgaan en de juiste mensen voor inzetten. Heb oog voor die diversiteit aan belangen, ga op zoek naar wat mensen drijft en maak de aanpak voor kavelruil zeker niet te technisch en te functioneel.’

Breder belang

Waar Van Dijk en Van Merrienboer het ook over eens zijn, is dat stedelijke kavelruil niet gezien moet worden als zelfstandig nieuw instrument dat ‘los’ kan worden ingezet. Van Dijk benadrukt de noodzaak om de ruil als aanvulling te gebruiken op een bredere grondbeleidstrategie. ‘Het is zeker geen doel op zich. De kunst is om kavelruil slim te combineren met andere instrumenten die gemeenten hebben, zoals kostenverhaal, onteigening, voorkeursrecht en strategische samenwerking.'

'Binnen het stimuleringsprogramma zullen we ook onderzoeken of instrumenten waarbij de lokale overheid in het voordeel is – bijvoorbeeld de overdrachtsbelasting – van toepassing verklaard kunnen worden voor private partijen die meedoen aan een kavelruil. Als daarmee aantoonbaar een breder maatschappelijk belang wordt gediend, waarom zouden zij niet van dat voordeel kunnen genieten?’

Van Merrienboer ziet vooral een belangrijk dwarsverband met de principes van de nieuwe Omgevingswet: ‘De Omgevingswet is het onderliggende verhaal dat we niet uit het oog mogen verliezen. In die wet staat een casuïstische benadering centraal: per plek maatwerk leveren, in overleg met partijen die daar acteren en van wie energie uitgaat. We moeten stedelijke kavelruil vooral inzetten als methodiek die vorm geeft aan deze nieuwe vorm van participatie in het ruimtelijk domein.’

Zwakste schakel

Waar nog mee geworsteld wordt, geven beiden aan, is de mate van dwingendheid van de kavelruil. ‘De kracht van ruil zit hem uiteraard in de principale gelijkwaardigheid van alle partijen en het vrijwillige en transparante karakter van de operatie', legt Van Merrienboer uit. 'Maar als je vordert in het traject, kun je soms tegen grenzen aanlopen. Het proces is dan goed doorlopen en iedereen is goed meegenomen, maar dan nog kunnen individuele partijen een blokkade opwerpen. Wat dan te doen? Kan de zwakste schakel alsnog ervoor zorgen dat de ketting breekt? Daar ben ik zelf ook nog niet over uit.'

In het vervolg van het programma willen de deelnemers daar nog verder op studeren. 'Moet er toch niet een stok achter de deur worden geplaatst, om eventueel een doorbraak te forceren?’ Een mogelijke andere oplossing is om een gebied in kleinere clusters op te delen, zoals in Helmond gebeurde. ‘Per deelgebied kun je dan mogelijk wel al een deal sluiten. Dat kan als aanjager voor de rest van de gebieden fungeren.’

Het komend jaar wordt gebruikt om over deze en andere punten rond de uitvoeringspraktijk door te denken, zo rondt Van Dijk af. ‘Er worden daartoe ook nog heel gericht andere pilots toegevoegd. Zo kunnen we aanbevelingen doen voor hoe de stedelijke kavelruil in de praktijk het beste kan worden ingezet en welke uitvoeringsstrategie daarbij past.’