Ergens tussen top-down en bottom-up in

Verslag Praktijkcongres Gebiedsontwikkeling 2017 ‘Gebiedsontwikkeling: hoe doen ze dat in het buitenland?’

Het plenaire ochtendprogramma van het Praktijkcongres Gebiedsontwikkeling op 7 november werd opgeluisterd door twee buitenlandse sprekers, die een uiteenlopend beschouwingsniveau hanteerden: macro-economisch versus micro- en meso-ecologisch. De eerste presentatie, van de Duitse hoogleraar Guido Spars, liet de cijfers voor zich spreken, maar reikte niet direct een handelingsperspectief aan. De tweede presentatie, van de Britse adviseur Sue Riddlestone, riep vooral op tot handelen, op goed doordachte wijze.

Guido Spars, hoogleraar Economie van Plannen en Bouwen, Bergische Universität Wuppertal, presenteerde kersvers cijfermateriaal over gebiedsontwikkeling in Duitsland. Een promovendus van hem onderzocht 435 woongebiedsontwikkelingen (groter dan 4 hectare), die in totaal 225.000 woningen opleveren. 55% is in de binnenstad gelokaliseerd, 35% in de buitenste stadsring.

De gebiedsomvang die het vaakst voorkomt ligt tussen 25 en 40 hectare. De gemiddelde projectduur is 13 jaar. Twee derde van de ontwikkelingen betreft binnenstedelijke herontwikkeling, een derde ligt buiten de stad (urban sprawl). In de grote steden (Berlijn, München, Hamburg, Frankfurt, Keulen) is het aandeel herontwikkeling zelfs 75%. Net als in Nederland geldt in Duitsland: binnenstedelijk ontwikkelen eerst! 
Opmerkelijk is verder dat toch nog 25% van de onderzochte projecten in krimpsteden plaatsvindt. Bij de wijsheid, of efficiëntie, daarvan kan een vraagteken worden geplaatst. Dat herontwikkeling gemiddeld meer tijd vergt, kon het Duitse onderzoek in een cijfer uitdrukken: 0,78 jaar/ha, dat is 27% meer dan voor ‘sprawl’-ontwikkeling.

33% private ontwikkeling
Wat de ontwikkelmodellen betreft maakt puur private ontwikkeling ruim 33% van het totaal uit. Spars vond dit weinig, gezien zijn opmerking: “Kennelijk is woningbouwontwikkeling in Duitsland te riskant en te duur voor de private sector.” Toch lijkt dat aandeel vergeleken met Nederland niet ongewoon, misschien eerder hoog. Het zogenaamde trustee-model neemt in het Duitse onderzoek namelijk 26% voor zijn rekening en hierbij gaat het om “ontwikkelen met grond van de gemeente”, zoals Spars toelichtte. In Nederland hebben we het dan wellicht over een bouwconcessie, een PPS of een aanbesteding, in ieder geval zou het bij ons wel als privaat of tenminste publiek-privaat meetellen. Dit punt werd niet goed opgehelderd. Actieve ontwikkelprojecten door gemeenten komen in Duitsland uit op 11%. Hier komen, kennelijk, helemaal geen private partijen in een risicodragende ontwikkelende rol aan te pas.

Städtebauliche Entwicklungsmaßname
Als planningsinstrumenten voor (lokale) overheden noemde Spars het urban development contract en de urban development measure. Het eerste werd niet nader uitgelegd, dus misschien gaat het om een soort anterieure overeenkomst. Het tweede instrument betreft speciale wetgeving die lokale uitzonderingen mogelijk maakt. Maar liefst 62,5% van alle gebiedsontwikkelingen is met behulp van deze twee instrumenten tot stand gekomen.

Gunstig aan de onderzochte gebiedsontwikkelingen is dat deze merendeels gereedkomen op dit moment met een sterk opgelopen vraag. “Toch weten we nu al dat deze woningproductie niet toereikend is voor de steden met groei.” Op het vlak van duurzaamheid wees Spars op de 65% aan herontwikkeling; voor 35% wordt gebruik gemaakt van groen/agrarische grond.

One Planet City
Die door Spars genoemde duurzaamheidsprestatie was voor Sue Riddlestone slechts een onderdeel van een veel breder pakket. De Britse legt de lat een heel stuk hoger. Met haar bedrijf Bioregional is ze in het Verenigd Koninkrijk toonaangevend in ecologische stedenbouw. Voor het Olympische bod van Londen schreef ze de paragraaf over duurzaamheid. Bioregional is geen architecten- of ingenieursbureau, zei Riddlestone, maar werkt altijd in partnership met opdrachtgevers, architecten en bouwers.

Bioregional hanteert de visie dat als de hele wereld de Westerse ecologische voetafdruk van dit moment zou bereiken qua energie- en grondstoffenverbruik, CO₂-uitstoot en andere vervuiling, dit drie planeten aarde vereist. Dit betekent dat de Westerse economieën hun voetafdruk drastisch moeten verlagen om voor de rest van de wereld hetzelfde welvaartsniveau op ecologische basis mogelijk te maken. One Planet Living moet aldus het leidende idee voor ons handelen zijn. 0% CO₂-uitstoot in 2050, 6% reductie per jaar vanaf nu, is een enorme opgave. “Pilotprojecten zullen onvoldoende effect hebben. Maar wat mij blij maakt: ik weet dat we de doelstelling aankunnen.”

In 2002 was Bioregional partner in de eerste eco-wijk op groter schaalniveau: BedZED in Hackbridge, Greater London. De wijk bestaat uit 100 woningen, een school, een café en enkele gemeenschappelijke voorzieningen. De wijk bestaat uit 100 woningen, een school, een café en enkele gemeenschappelijke voorzieningen. Een kwart van de woningen is huur, een kwart huurkoop en de overige zijn koopwoningen. Riddlestone en een aantal medewerkers wonen er zelf en houden er kantoor aan huis. BedZED was state of the art in duurzame bouw en installatietechniek van dat moment. Dikke muren, duurzame materialen, zonnepanelen, CHP op biobrandstof, regenwateropvang voor toiletspoeling, eigen afvalwaterzuivering, gft-compostering en opvallende windhappers op de nok van het dak voor ventilatie. Bouw- en installatietechniek werd gepaard aan een duurzame levensstijl, dus onder meer met lokaal en biologisch geproduceerd voedsel, drastisch verminderd autogebruik (autodelen) en dergelijke.

Commercieel succes
One Brighton is een tweede eco-wijk die onder begeleiding van Bioregional ontwikkeld is: 172 appartementen, een kantoor en een gemeenschappelijke buitenruimte. Hierbij waren niet alleen de bouw en installaties duurzaam maar ook het gedrag van de bouwers zelf: zij nuttigden op de bouwplaats duurzaam voedsel en maakten gebruik van generatoren op biodiesel. Het project is een groot commercieel succes geworden, de woningen raakten snel verkocht. Het project is gerealiseerd binnen een normaal budget en ziet er eigenlijk heel mainstream uit.

In het One Planet City-model is duurzaamheid verbreed tot “duurzaam leven” aan de hand van tien thematische principes. Naast de harde (fysieke) principes zoals nul CO₂-uitstoot, nul restafval, duurzaam watergebruik, vervoer en transport zijn er zachte principes zoals gezondheid en geluk, cultuur en samenleving. Van contact met je buren en goed eten word je gelukkiger en gezonder. Een belangrijke succesfactor van een project is om alles in te richten en te organiseren volgens de stelregel: ‘Maak het mensen gemakkelijk om de goede dingen te doen en moeilijk om de verkeerde dingen te doen.’ De gemeente Brighton and Hove heeft in 2013 – nog in de crisis – het One Planet City-model leidend gemaakt voor de stadsontwikkeling.

Schaalvergroting
De verdere opschaling krijgt momenteel gestalte met de ontwikkeling van een eco-town met 6000 woningen in Bicester, Oxfordshire. De bouw van de eerste 400 woningen van wijk Elmsbrook, met een centraal energiesysteem, staat in de startblokken. Gestudeerd wordt nog op de mogelijkheid van batterijopslag in verband met elektrische auto’s.

Zibi in Ottowa (Canada) ter grootte van 15 hectare wordt ontwikkeld als een ‘one planet community’, met onder andere 2500 woningen, winkels en kantoren, een hotel en openbare buitenruimte. Volgens het One Planet Living-model vindt nu wereldwijd 30 miljard dollar aan gebiedsontwikkeling plaats.

Een uitdaging is nog wel dat er buiten wat mensen persoonlijk en op wijk- en lokaal niveau kunnen doen, er voor het bereiken van een 1-aarde footprint nog andere actoren en factoren moeten gaan bijdragen. Als individu of kleine gemeenschap geen auto rijden, geen restafval produceren en duurzame energie gebruiken is niet helemaal toereikend. De doelstelling is voor 22% afhankelijk van overheid, bedrijven en vastgoed.

Paneldiscussie
Hoe kunnen we de economische en ecologische doelstellingen in gebiedsontwikkeling samenbrengen, bracht gespreksleider Hans de Jonge (directievoorzitter Brink Groep en emeritus hoogleraar) de discussie op gang. Volgens Nicole Maarsen, directeur vastgoedbeleggingen Syntrus Achmea Real Estate & Finance, moeten we om te beginnen onze beste voorbeelden van duurzame ontwikkeling meer over het voetlicht brengen, om te inspireren. Dat is wat de Britse projecten vooral bij haar doen: inspireren. Een prachtig, kleinschalig Nederlands voorbeeld is de aanleg van een integrale water- en groenstructuur van project Groenblauw Delft Zuidoost.

Omdat Nederlandse steden relatief klein zijn, moeten we volgens Maarsen een duurzaamheidsstrategie voor de top-5 uitzetten.

Wat ‘gewone’ gebiedsontwikkeling betreft kon Friso de Zeeuw, scheidend praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling, niet meteen een les trekken uit het Duitse onderzoek. Op binnenstedelijke herontwikkeling in Nederland drukt gemiddeld een tekort van 20.000 euro per woning. Fondsen, zoals het oude ISV, bestaan niet meer en komen niet terug. Het Duitse onderzoek heeft de businesscases van de gebiedsontwikkelingen niet onderzocht.

Geen top-5 strategie
In het Verenigd Koninkrijk stuurt de overheid nauwelijks op duurzame gebiedsontwikkeling, betreurde Sue Riddlestone. Ze wees op de krachtige positie van de stedenbouwkundige planner in Zweden. De Jonge merkte op: “Maar daar komen wij in Nederland juist vandaan: van centralistische planning naar meer bottom-up. Is er toch weer een hoger planningsniveau nodig?”

Emiel Reiding, directeur Nationale Omgevingsvisie, beantwoordde die vraag negatief: de top-down planning is een gepasseerd station. Verder wees hij een top-5 strategie van de hand. “We hebben een strategie voor heel Nederland nodig. Neem het datacentrum van Google in Groningen bijvoorbeeld, naar Amerikaanse begrippen is dat ‘slechts’ 2 uur rijden van Amsterdam.”

Voor het inbrengen van duurzaamheid in de businesscase zag De Zeeuw het One Planet Living-model als te restrictief. “Die tien principes kun je niet allemaal op één locatie realiseren. Ik pleit eerder voor een mengpaneel waarmee je binnen een gebied kunt schuiven met normen. Maar dan nog zou het realiseren van acht van de tien principes al geweldig zijn.”

Level playing field
Sue Riddlestone wees op de mogelijkheid om als de norm voor duurzame energie binnen het gebied niet haalbaar is, die buiten het gebied aan te kopen, dus te compenseren. Of een project als BedZED ook in hartje Londen haalbaar zou zijn, is twijfelachtig, erkende ze. De situatie met bouwlocaties is in de Britse hoofdstad enorm competitief.

Wat een rol speelt is dat de regering allerlei regels schrapte met het oog op het versnellen van ontwikkelen en bouwen. Dat is ten koste gegaan van het level playing field voor duurzame projecten. Wanneer de overheid sterkere eco-normen zou invoeren, wordt dat hersteld.

Spars merkte op dat succesvolle projecten nog geen macro-economische ontwikkeling duiden. De situatie in Duitsland is dat woningontwikkeling duurder is geworden en dat betaalbare huurwoningen ver achterblijven. Regio’s kunnen daar weinig aan doen. Gemeenten zijn nog erg machtig maar beschikken niet over veel nieuwe sterke instrumenten. Ondanks de speciale ‘stedelijke-ontwikkelingsmaatregel’ die hij eerder als succesvol instrument opvoerde, beschouwde de hoogleraar het Duitse ruimtelijke-ontwikkelingsbeleid als te weinig aangepast aan de veranderde omstandigheden.

Intelligente regels
De Zeeuw wilde onder de ‘duurzaamheidsdruk’ onderscheid maken tussen wat urgent is en ‘wat mooi zou zijn’. “Laat dat laatste vrij, laat het aan marktpartijen en de lokale overheid over, maar maak er geen nieuwe regels voor. Volkomen vrij van restafval zou ik niet als norm willen stellen.”

Spars bracht naar voren dat grond en woningbouwontwikkeling imperfecte markten zijn door de rol van de overheid. “We hebben de kracht van de markt beslist nodig om duurzaamheid in te passen. Met intelligente regels – zeker niet meer regels – die met de markt meewerken.”

Riddlestone zou een nationaal plan verwelkomen maar dat ligt in het Verenigd Koninkrijk niet in het vizier. Dus je moet meer van onderop werken. “Stel kerndoelen en kernregels en breng ontwikkelaar, bewoners en lokale overheid daarop samen.” En als je het goed doet, overtuig je andere gemeenten van je aanpak. Zo kan het concept groeien.

De Zeeuw meende: “Met de verhouding publiek-privaat zitten we in Nederland goed in het midden, vergeleken met Duitsland en Engeland.”

Download hier de presenatie van Sue Riddlestone (PDF)