Persoonlijk De Nijmeegse hoogleraar Erwin van der Krabben geldt als een van de ambassadeurs van het ruilinstrument. Hij ziet vooral kansen om woningbouw te versnellen op strategische bouwlocaties buiten de stad, de zogenoemde uitleglocaties. “Als het ergens voor de hand ligt om projectontwikkelaars onderling via het instrument vrijwillige kavelruil tot een geschikte herverkaveling van grondposities aan te zetten, dan is het wel daar.”
Kijk op… kavelruil in de stad
Wat komt er kijken bij stedelijke kavelruil en de ruil van gebruik en eigendom? Het Kadaster heeft een speciaal magazine uitgebracht over praktijkvoorbeelden en knelpunten met bijdragen uit wetenschap en politiek. Vraag het magazine gratis aan op www.kadaster.nl/magazine-kijk-op
Van der Krabben was als onderzoeker betrokken bij diverse pilotprojecten voor stedelijke kavelruil. Dat de mogelijkheden van het instrument worden verkend, vindt hij voor de hand liggend. In de internationale literatuur wordt het ruilinstrument wel eens de sleeping beauty in het grondbeleidsinstrumentarium genoemd: in potentie een effectief en bruikbaar instrument, maar in de praktijk zelden toegepast.
Er zijn uitzonderingen: in landen als Duitsland, Spanje, Japen, Zuid-Korea en Taiwan wordt er juist heel succesvol gebruikgemaakt van het instrument. Als middel om problemen met versnipperd grondeigendom op te lossen én om het kostenverhaal van de aanleg van publieke voorzieningen te verzekeren. Bovendien biedt het kans om kleine grondbezitters – vaak de oorspronkelijke grondeigenaren in een gebied – een sterkere onderhandelingspositie te bieden ten opzichte van eigenaren die meer gronden in hun bezit hebben – de projectontwikkelaars. Kavelruil draagt daarmee in die landen bij aan een eerlijker verdeling tussen de oorspronkelijke eigenaren en de projectontwikkelaar van de winst die ontstaat als gevolg van de (her)ontwikkeling van het gebied.
Wat waren de bevindingen van de pilots waar u bij betrokken was?
“Het succes van het kavelruilinstrument en de mate waarin het wordt toegepast hangt sterk af van de verankering in wet- en regelgeving en de beschikbaarheid van ander instrumentarium om versnipperd grondeigendom handiger aan elkaar te leggen. Daarnaast hangt het af van de mate waarin behoefte bestaat aan integrale, meer gestuurde gebiedsontwikkeling in plaats van een meer spontane, organische ontwikkeling, waarbij het initiatief wordt overgelaten aan individuele eigenaren zelf.”
“We hebben de afgelopen jaren gezien dat grondverwerving door de gemeente soms helemaal niet nodig is om een gebied tot ontwikkeling te brengen. In plaats daarvan werd gekozen voor een meer organische vorm van gebiedsontwikkeling, die de oorspronkelijke eigendomsstructuur zoveel mogelijk respecteert. Met organische gebiedsontwikkeling is uiteraard niets mis, maar het was ook een crisisfenomeen. De uitgangspositie is nu compleet anders. Om de vraag naar nieuwe stedelijke woon- en werkmilieus te kunnen bijbenen, kúnnen we niet om integrale gebiedsontwikkeling heen. Het stedenbouwkundige masterplan dat door sommigen naar de prullenbak was verwezen, kan weer uit de mottenballen. Maar onder de belofte van een mooi stedenbouwkundig plan schuilt doorgaans de realiteit van een versnipperde eigendomsstructuur. Om daadwerkelijk tot ontwikkeling te komen, is het noodzakelijk om eerst grondeigendommen bij elkaar te voegen en daarna het gebied te herverkavelen.”
Waar biedt het ruilinstrument de meeste soelaas?
“Kavelruil biedt de komende jaren misschien juist mogelijkheden voor integrale ontwikkeling van nieuwe uitleglocaties aan de randen van de steden, waar ontwikkelaars positie hebben ingenomen voor nieuwe woningbouw. De meeste pilotprojecten met vrijwillige kavelruil waren echter gericht op financieel lastig te realiseren gebiedsontwikkelingen in bestaand stedelijk gebied.”
Maar de aandacht, ook van ontwikkelaars, gaat toch vooral uit naar bestaand stedelijk gebied?
“Dat is dus maar deels waar. Recent onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) laat zien dat projectontwikkelaars in recente jaren opnieuw op grote schaal strategische grondposities hebben verworven op toekomstige woningbouwlocaties. Voor gemeenten is het de vraag hoe ze hier mee om moeten gaan. Net als tijdens de jaren negentig komen de posities die ontwikkelaars in hebben genomen niet per se overeen met de door de gemeente gewenste ontwikkeling. Zoals bekend ontstond in de jaren negentig van de vorige eeuw, met de ontwikkeling van de Vinex-locaties, een praktijk waar projectontwikkelaars strategische grondposities innamen op deze locaties om zodoende verzekerd te kunnen zijn van woningbouwproductie.
Van der Krabben: “Als het ergens voor de hand ligt om projectontwikkelaars onderling via het instrument vrijwillige kavelruil tot een geschikte herverkaveling van grondposities aan te zetten, dan is het wel op al die toekomstige woningbouwlocaties waar zij al strategisch grondposities hebben ingenomen
De grondposities van projectontwikkelaars kwamen meestal niet overeen met de door de gemeente gewenste ontwikkeling van het gebied en een patstelling dreigde. Het zogenaamde bouwclaimmodel bood vervolgens uitkomst. Gemeente en projectontwikkelaars met een grondpositie gebruikten het bouwclaimmodel om via vrijwillige kavelruil tot een herschikking van posities te komen conform het masterplan voor het gebied.”
Stedelijke kavelruil avant la lettre dus?
“Deels. Met als grote verschil dat de gemeente een groot deel van het risico voor haar rekening nam. Om tot een herschikking van eigendommen te komen, werd meestal een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) opgericht, waarin de gemeente en de projectontwikkelaars participeerden. Projectontwikkelaars waren bereid om hun grondeigendom in te brengen in de GEM onder de voorwaarde dat zij een recht kregen om, na herverkaveling van het gebied, bouwkavels te kopen. Het bouwclaimmodel loste destijds een probleem op, maar ligt financieel complex en vereist financiële betrokkenheid van gemeenten. De gevolgen zijn bekend: veel gemeenten verloren veel geld tijdens de crisis, omdat aan het bouwclaimmodel wel een recht was verbonden om bouwkavels te kopen, maar geen plicht. De aandacht die de afgelopen jaren ontstond voor kavelruil, was dan ook vooral een reactie op de slechte ervaringen die gemeenten hadden opgedaan met actief, gemeentelijk grondbeleid en de wens van veel gemeenten om voortaan terughoudend te zijn met grondverwerving. Dat is denk ik terecht.”
Welke kavelruilvariant heeft u voor ogen?
“Mij lijkt het ongewenst dat gemeenten zelf weer actief worden op de grondmarkt en het bouwclaimmodel weer van stal halen. Veel gemeenten zouden waarschijnlijk te laat zijn als ze zich nu nog op de grondmarkt begeven en daarmee bij voorbaat al een slechte onderhandelingspositie hebben ten opzichte van projectontwikkelaars met grondposities. Bovendien maakt het bouwclaimmodel en de opzet van een GEM de zaken nodeloos gecompliceerd.”
“Als het ergens voor de hand ligt om projectontwikkelaars onderling via het instrument vrijwillige kavelruil tot een geschikte herverkaveling van grondposities aan te zetten, dan is het wel op al die toekomstige woningbouwlocaties waar zij al strategisch grondposities hebben ingenomen. Het lijkt een win-winsituatie, want ze hebben die grondposities natuurlijk niet voor niets ingenomen: ze willen maar al te graag bouwen. Gemeenten beschikken sinds 2008 over voldoende instrumentarium om het kostenverhaal voor publieke voorzieningen te borgen en ruimte in te bouwen voor sociale woningbouw [met de Grondexploitatie Wet (GREX) hebben gemeenten een stok achter de deur om het kostenverhaal achteraf te regelen via een ‘posterieure’ afrekening, mocht een initiatiefnemer niet vooraf willen meewerken met een privaatrechtelijk kostenverhaal via een ‘anterieure’ overeenkomst, red.]. Wie weet, wordt de ‘sleeping beauty’ door projectontwikkelaars binnenkort toch nog wakker gekust.”
Hoe moeten we dat concreet voor ons zien?
“Heel concreet: de overheid maakt een plan voor woningbouw op locatie x. Maar de grondposities op locatie x verhouden zich slecht tot dit plan. Enerzijds loopt de ingetekende infrastructuur dwars door kavelgrenzen heen, anderzijds ligt een deel van de grondposities, die ontwikkelaars hebben ingenomen, voor de helft buiten het plan. Eigenaren kunnen door middel van een herschikking van eigendommen gezamenlijk een grondpropositie doen die correspondeert met het plan van de gemeente. Ontwikkelaars passen dan als het ware een bouwclaim toe op hun eigen grond. Dit kan daadwerkelijk uitvoering van de plannen – die nu soms conflicteert met de historische eigendomsstructuur – dichter binnen handbereik brengen. Een win-win, zowel maatschappelijk als voor de betrokken ontwikkelaars zelf. En als de gemeente een van de grondeigenaren is in het gebied, kan de gemeente gewoon in de kavelruil mee doen. Natuurlijk blijft het zo dat ontwikkelaars mis kunnen hebben gegokt en grond kunnen hebben aangekocht die buiten het plangebied valt. Dan helpt ruilen niet zoveel, want de ingebracht grond is niet veel waard. Dat was bij de Vinex ook zo. Dat is het risico van het vak.”
Dit artikel verscheen eerder in het magazine ‘Kijk op… kavelruil in de stad’, in opdracht van het Kadaster gemaakt door Elba-Rec.
Cover: ‘Erwin van der krabben groot’
Door Kadaster
