Onderzoek De Omgevingswet betekent naar de géést van de wet een transitie, maar – vanwege de vele ontsnappingsclausules – naar de létter veel minder. Dat concludeert Jan Rotmans, professor transitiekunde bij de Erasmus Universiteit Rotterdam, na analyse van de Omgevingswet voor het Stedennetwerk G40. “In de praktijk kan de wet leiden tot meer van hetzelfde, in plaats van wezenlijk anders denken, handelen en organiseren.”
Dit artikel vormt een hoofdstuk uit het essay 'De Omgevingswet als transitieopgave' (pdf), geschreven in opdracht van het Stedennetwerk G40.
De vraag dringt zich op of de Omgevingswet een transitie impliceert in het ruimtelijk domein. En als dat zo is, in hoeverre is die transitie dan vergelijkbaar met die in het sociaal domein? Daarvoor gaan we eerst wat dieper in op het fenomeen transitie.
Een transitie is een fundamentele verandering van de structuur, cultuur en werkwijze in een systeem (Rotmans, 2012). Met structuur bedoelen we de institutionele, economische en fysieke infrastructuur van een systeem. Onder cultuur verstaan we een verzameling gedeelde beelden, waarden en paradigma’s. Werkwijzen zijn dagelijkse routines, regels en gedrag. Anders gesteld, een transitie is een fundamentele omslag in denken, handelen en organiseren op systeemniveau. Een systeem kan een sector zijn, een domein, een gebied, een stad, een regio, een land, et cetera.
Transities zijn geen gewone veranderingen, maar diepe, onomkeerbare veranderingen. Ze ontstaan in het eeuwige spanningsveld tussen mens en systeem, twee krachten die elkaar kunnen versterken maar elkaar ook gevangen kunnen houden. Transities verlopen grillig en schoksgewijs. Ze duren lang, doorgaans één à twee generaties. Het zijn evolutionaire revoluties, radicale veranderingen die in kleine stappen verlopen. Trage processen met af en toe versnellingen. Transities worden veroorzaakt door op verschillende schaalniveaus op elkaar inwerkende ontwikkelingen: economische, bestuurlijke, technologische, sociale en ecologische. Een transitie kan versnellen door calamiteiten en crises, maar is altijd geworteld in een maatschappelijke onderstroom, waar de latere transitie al min of meer voorgekookt is. Zo vormden de aardbevingen in Groningen een katalysator voor de Nederlandse energietransitie, die echter al decennia gaande was en diepere ecologische, economische en technologische drijfveren kende op mondiale schaal.
Vaak mislukt
Transities zijn ook machtswisselingen, waarbij een gevestigde orde (de bestaande macht) zo lang mogelijk weerstand biedt tegen de nieuwe orde (opkomende macht). Dat is overigens geen kwestie van de good guys (nieuwe orde) tegen de bad guys (oude orde), want van historische transities kunnen we leren dat een nieuwe orde zich op den duur weer zal verzetten tegen een volgende opkomende orde. Alleen zit het systeem dan wel op een hoger evolutionair niveau, en is het beter aangepast aan de eisen van de moderne tijd
Transities kennen een bepaalde richting en delen de geschiedenis op in twee perioden: ‘van’ en ‘naar’. Er zijn echter geen absolute, maar slechts relatieve begin- en eindpunten. Een transitie blijft vaak lang verborgen voor de mensen die er deel van uitmaken. Plots kunnen de veranderingen doorbreken en zichtbaar worden, hoewel koplopers de transitie al konden zien aankomen door goed te kijken naar dieperliggende, structurele veranderingen.
Als we inzoomen op een transitie, dan lijken de ontwikkelingen traag te gaan; van binnenuit lijken ze een onontwarbare kluwen en wordt weinig beweging waargenomen. Zoomen we uit, dan kunnen we beter de aard en snelheid zien van de diepe veranderingen, en dan lijkt een transitie ineens sneller te gaan dan de betrokken partijen denken.
Vaak mislukken transities. Ze zijn niet te plannen of te organiseren, er is geen blauwdruk of recept voor. Wel zijn ze te beïnvloeden via organische sturing, wat neerkomt op systematisch zoeken, leren en experimenteren (Loorbach, 2007; Rotmans e.a., 2012). Een bekend voorbeeld van een transitie is de energietransitie van fossiele, centraal opgewekte energie naar duurzame, decentrale energie. Een ander voorbeeld is de transitie in het sociaal domein, de overheveling van taken, bevoegdheden en financiën van het Rijk naar gemeenten in zaken van jeugd- en ouderenzorg, gekoppeld aan een ander soort zorg, op maat en integraal.
Beide voorbeelden zijn geworteld in een bredere maatschappelijke transitie, die van een top-down, centraal geleide samenleving naar een bottom-up, decentrale samenleving. De rol van de overheid verschuift hierbij van regisserend naar faciliterend, en die van burgers en bedrijven wordt actiever.
Wezenlijke verschuiving
Willen we weten of de Omgevingswet beschouwd kan worden als een transitie, dan moeten we eerst nagaan of er sprake is van een radicale, onomkeerbare verandering. Aangezien de nieuwe wet voor de fysieke leefomgeving de bestaande wetten vervangt, is de verandering in elk geval onomkeerbaar. Maar ze is ook radicaal, omdat de Omgevingswet vanuit wezenlijk andere principes is opgezet. De nieuwe principes zijn: minder regels, meer maatwerk, integraal beleid, meer ruimte voor de samenleving, werken vanuit vertrouwen, en decentralisatie van taken en bevoegdheden van het Rijk naar gemeenten. Dat zijn heel andere uitgangspunten dan die van de bestaande wet- en regelgeving.
Markeren we in hoofdlijnen de richting van de transitie, dan levert dat in tabelvorm het volgende op:
‘Tabel transitie’
Bovenstaande van-naar-tabel geeft inderdaad een wezenlijke verschuiving weer die een langdurige periode in beslag zal nemen. Dat raakt aan het derde transitiekenmerk, dat van fundamenteel anders denken, handelen en organiseren.
Mentale schaalsprong
De Omgevingswet noopt tot integraal denken, omdat de instrumenten als omgevingsvisie en omgevingsplan per definitie integraal zijn. Het integreren van alle aspecten van de fysieke leefomgeving in één visie en één plan is van een niet te onderschatten complexiteit. Aspecten als ruimte, water, natuur, mobiliteit, hulpbronnen en cultureel erfgoed zijn op zichzelf al complex, laat staan het integreren ervan, en het maken van integrale afwegingen. Mensen denken van nature in hokjes en niet integraal, zo zijn ze geconditioneerd (Rotmans, 1998). Dat is dus een vaardigheid die met name ambtenaren en bestuurders zich eigen zullen moeten maken. Het voordeel van de omgevingswet is wel, dat nergens staat beschreven hoé die integratie moet plaatsvinden. Dat is overigens ook een nadeel, omdat de vormvrijheid van de omgevingswet het risico met zich meebrengt dat de integratie van thema’s en het maken van integrale afwegingen niet adequaat gebeurt.
Anders handelen zit eveneens ingebakken in de omgevingswet. De tijd is over dat ambtenaren een visie voor de omgeving maakten vanachter hun bureau. Dat gebeurt voortaan in samenwerking met de omgeving, waarbij het initiatief bij die omgeving komt te liggen. Ambtenaren maken dus niet meer zelf beleidsplannen om die vervolgens uit te rollen, maar maken het mogelijk dat anderen plannen maken. Dat is een fundamenteel andere handelswijze waarmee veel ambtenaren moeite zullen hebben, omdat zij van nature beleidsmakers zijn. Ook van bestuurders wordt een mentale schaalsprong verwacht. Zij moeten voorbij hun eigen domein durven kijken en oog krijgen voor de omgeving als geheel. Besturen wordt een kwestie van een langetermijnkoers uitzetten en opereren op verschillende schaalniveaus. Van consistent vasthouden aan een integrale benadering en de rug recht houden bij tegenwind.
De omgevingswet zet eveneens aan tot anders organiseren. Participatie van burgers en bedrijven wordt verplicht gesteld door de wet, al staat wederom nergens beschreven hoe die moet worden georganiseerd. Ook de organisatie van gemeenten gaat op de schop. Gemeenten hebben momenteel nog een verkokerde en geneste structuur, met silo’s die gericht zijn op domeinen of sectoren, die weer opgedeeld zijn in afdelingen, die weer bestaan uit kleinere afdelingen (Rotmans, 2017). Dat is niet langer houdbaar vanuit het perspectief van de Omgevingswet, die om wendbare en platte projectorganisaties vraagt. Een enorme uitdaging voor gemeenten.
Over het geheel genomen kan de Omgevingswet dus beschouwd worden als een transitieopgave. Met enige fantasie zou je de Omgevingswet zelfs een transitiewet kunnen noemen.
Samenvattend: meer van hetzelfde?
De Omgevingswet is in alle opzichten een transitieopgave. Hierbij wel een belangrijke kanttekening. Naar de géést van de wet is er sprake van een transitie, maar naar de létter veel minder, omdat er zoveel uitzonderingen en ontsnappingsclausules zijn. Samen met de vormvrijheid van de wet zorgen deze ervoor dat de toepassing heel anders kan uitpakken dan beoogd wordt. In de praktijk kan de wet dus leiden tot meer van hetzelfde, in plaats van wezenlijk anders denken, handelen en organiseren.
Coverfoto: PxHere
Cover: ‘Omgeving’
Door Jan Rotmans
Hoogleraar Duurzaamheid & Transities aan Erasmus Universiteit Rotterdam
