Onderzoek Publiek-private samenwerkingen zijn onmisbaar bij het herontwikkelen van brownfields in steden. Publieke partijen proberen in deze processen de financiële risico’s te verkleinen of in zijn geheel af te schuiven, maar wetenschappers laten zien dat dit in de praktijk niet goed of helemaal niet lukt. “De overdracht van financieel risico bleek meer retorisch dan reëel.”
Het Castlefield Viaduct is een 19e-eeuwse spoorbrug in de Engelse stad Manchester. Tot 1969 reden er nog treinen over de brug richting het toenmalige centraal station. Maar in de afgelopen 54 jaar zijn het viaduct en de omgeving veranderd in een brownfield: een verouderd, binnenstedelijke (bedrijfs)terrein dat nog bebouwd is en waar de grond vaak vervuild is. De gemeente heeft het viaduct voor het komende jaar getransformeerd in een tijdelijke groene wandelverbinding waarmee tegelijkertijd de natuur wordt teruggebracht en een vergeten stadsdeel nieuw leven wordt ingeblazen. Alleen is er ondanks het succes (nog) niet genoeg geld om de transformatie definitief te maken en is de gemeente afhankelijk van private partijen.
Risico’s afschuiven
Het Engelse viaduct staat symbool voor de financiële puzzel waar steden wereldwijd mee worstelen. Ze willen niets liever dan de brownfields in de stad herontwikkelen en met de nieuwe functie(s) een frisse wind door de gebieden laten waaien. Maar net als in Manchester (en op vele andere plekken) is het geld een probleem. Transformatie van deze gebieden is, mede door de vervuiling die vaak voorkomt, kostbaar en wanneer private partijen bereid zijn om in te stappen is de verleiding voor deze partijen groot om vooral dure huizen te bouwen.
Overheden willen de financiële risico’s graag afschuiven, maar in de praktijk lukt dat lang niet altijd
Maar ondanks die laatste kanttekening zorgt de financiële noodzaak ervoor dat publiek-private samenwerkingen (PPS) bij het herontwikkelen van brownfields onmisbaar zijn. Een groep wetenschappers heeft nu onderzocht hoe deze samenwerkingen vormkrijgen in de praktijk. Essentieel is daarbij het financiële risico dat overheidspartijen lopen. Want, zo schetsen de onderzoekers: overheden willen de financiële risico’s graag afschuiven, maar in de praktijk lukt dat lang niet altijd.
Prullenbak
In Brownfield regeneration and the shifting of financial risk nemen de wetenschappers drie casussen onder de loep. Een voormalige veemarkt en een rangeerterrein in het Engelse Taunton, een oude haven in het Braziliaanse Rio de Janeiro en Belvédère in Maastricht. De projecten kennen allemaal verschillende PPS-constructies en daarmee verschillende risico’s. In Maastricht richtten de gemeente en twee private partijen een ontwikkelingsmaatschappij op zodat de aandelen én risico’s gelijk verdeeld werden. In Engeland lagen de risico’s vanaf het begin al grotendeels bij de overheid en in Brazilië was dat andersom en liepen op voorhand vooral de financiële partijen het risico.
Maar de conclusie van het onderzoek is duidelijk. De verdeling van financiële risico’s in deze PPS-constructies zijn essentieel voor dit soort gebiedsontwikkelingen. En ja, de plannen en voornemens van de publieke partijen om de financiële risico’s (deels) af te schuiven werken op papier heel goed, maar in de praktijk liep het elke keer anders. Vooral de veranderende marktomstandigheden zijn hier debet aan. Wanneer daar sprake van is, kunnen veel of zo niet alle plannen de prullenbak in en komt veel van de verantwoordelijkheid toch bij de publieke partijen te liggen.
Meer retorisch dan reëel
Ook zien de wetenschappers dat de overheden ondanks alle (financiële) tegenslag en bijbehorende risico’s in alle drie de projecten toch financieel betrokken blijven en zelfs meer risico’s voor hun rekening nemen. De publieke partijen voelen zich vaak vanuit maatschappelijk belang direct verantwoordelijk voor de goede afloop, wat er ook gebeurt. En als het dan even tegenzit of er een gat gedicht moet worden, zijn zij altijd de partij die instapt om het tekort aan te vullen.
De overdracht van financieel risico bleek meer retorisch dan reëel
In alle drie de projecten was het moeilijk om terug te vallen op de vastgelegde afspraken wanneer de gebiedsontwikkeling in een turbulente periode terechtkwam. “De resultaten bewijzen dat, ondanks het initiële plan om de financiële risico's van publieke naar private actoren over te dragen, het financiële risico in handen blijft of terugkeert naar de publieke sector tijdens de herontwikkeling van brownfields. De overdracht van financieel risico bleek meer retorisch dan reëel.”
Met succes
Het advies van de wetenschappers voor de publieke partijen is allereerst het vroegtijdig vastleggen van en vasthouden aan de verdeling van de financiële risico’s in brownfieldontwikkelingen. Marktontwikkelingen liggen altijd op de loer, zeker in gebiedsontwikkelingen, en dan is het zaak om ondanks alle verleidingen vast te houden aan wat is afgesproken. Daarnaast wijzen ze op de mogelijkheid om dit soort ontwikkelingen onder te verdelen in kleinere brokken zodat de risico’s behapbaar blijven en de ontwikkeling door kan blijven gaan. Een tactiek die in Maastricht met succes al werd toegepast, benadrukken de onderzoekers.
Lees het volledige onderzoek in Urban Research & Practice.
Cover: ‘Belvédère Maastricht’ door Henk Vrieselaar (bron: Shutterstock)
Door Jasper Monster
Waarnemend hoofdredacteur Gebiedsontwikkeling.nu
