Gebieds-PPS in de stad: de aanpak in Groningen

Hoe kun je infrastructuur inzetten als hefboom voor bredere ontwikkelingen in stad en regio? En met welke (nieuwe) vormen van publiek-private samenwerking kunnen de voorgenomen grootschalige woningbouwlocaties het best worden aangepakt? Daarover organiseerde Forum voor Stedelijke Vernieuwing eind vorig jaar een bijeenkomst waarbij de grote Groningse gebiedsontwikkelingen centraal stonden.

Rik van Niejenhuis, wethouder Wonen, Wijken en Ruimtelijke Ordening in de gemeente Groningen, trapte af met een schets van het Groningse ontwikkelperspectief. Na de uitbreiding met Haren en Ten Boer drie jaar geleden heeft de gemeente nu 230.000 inwoners, waarvan 60.000 studenten. Het aantal woningen bedraagt 120.000, het aantal banen 148.000. Het gemiddeld inkomen is wat lager dan in de rest van Nederland. Dat komt deels door de relatief grote studentenpopulatie. Toch is er aan de noordkant van de stad een aantal wijken waar het gemiddeld inkomen net op of onder € 20.000 ligt. Dat gaat om duizenden mensen. Daar is de gemeente met sociale en fysieke wijkvernieuwing bezig.

Samen met het Rijk en de corporaties is afgesproken om Groningen Noord en haar 60.000 inwoners de komende tien jaar niet los te laten. Ieder kind dat nu wordt geboren, moet een betere start krijgen dan de kinderen van vroeger.

Groene en blauwe drager

Groningen heeft de toekomstige stadsontwikkeling neergelegd in de Omgevingsvisie The Next City (pdf). Onder de voorziene groei van de stad ligt een groene en blauwe drager, die een antwoord biedt op alle uitdagingen van deze tijd en waarin stedelijkheid kan floreren. Kenmerkend aan de aanpak in Groningen is dat de gemeente driekwart van de gronden in bezit heeft voor de eerstgeplande 10.000 tot 20.000 duizend woningen en daarmee de regie kan voeren. Het overgrote deel van de woningen wordt gebouwd op drie grotere woningbouwlocaties:

1 De Suikerzijde. De gemeente heeft enkele jaren geleden het terrein gekocht van de voormalige suikerfabriek vlakbij het centrum van de stad. Hier kunnen circa 5.000 woningen worden gebouwd, met daarnaast voldoende ruimte voor groen en water. Zo komt er een grote groene buffer aan de westkant. Gezien de ligging in de stad is er ook het streven wonen met werken te combineren, in een hoge dichtheid. Er komen goede verbindingen met de binnenstad, zodat je daar met de fiets binnen tien minuten kunt zijn.

2 Stadshavens. In dit gebied aan de andere kant van het centrum komen 3.300 woningen. Het grondeigendom is hier verspreid, maar er zijn goede afspraken gemaakt met de grondeigenaren. In Stadshavens komt een hoogstedelijker milieu dan in De Suikerzijde, met dichtheden die in Noord-Nederland nu nog niet voorkomen. Ook hier komt een groot park, grenzend aan het Eemskanaal. Een significant deel van het plangebied wordt daardoor groen, net als in de andere ontwikkellocaties.

3 Meerstad. In dit gebied is het gemeentelijk grondbezit min of meer een gedwongen keuze. In de crisis rond 2008 droeg een aantal private grondeigenaren de grond weer over aan de gemeente. In ruil kregen ze bouwclaims. In Meerstad komt een woonmilieu dat een antwoord biedt op de vraag van hoogopgeleide tweeverdieners die nu naar de Drentse dorpen verhuizen. Het gebied kenmerkt zich door veel groen en een groot meer in het centrum, en bestaat voor een derde uit 6.000 – 8.000 woningen. Daarnaast komt er een zo compleet mogelijk aanbod van voorzieningen. Dit past in de wens van Groningen een 10 minuten-stad te zijn. In dit verband is recent in Meerstad de Superhub geopend, met supermarkt en andere voorzieningen. Het gebouw is circulair gebouwd en kan in de toekomst met een vrij indeelbare plattegrond ook andere functies herbergen.

Voor de aanpak van De Suikerzijde, Meerstad en Stadshavens heeft de gemeente bv’s gemaakt, met de gemeente als enige aandeelhouder. Groningen kiest hiervoor omdat de grondexploitaties een lange looptijd hebben (in Meerstad tot 2050). De bv zorgt voor enige afstand tot de politiek, terwijl deze er wel greep op houdt omdat de grondexploitaties jaarlijks in de gemeenteraad komen.

Dat Groningen een actieve grondpolitiek voert en door het grondeigendom de regie kan nemen, wil niet per se zeggen dat het altijd sneller gaat. De ontwikkeling van het gebied De Held III in Groningen gaat hierdoor juist trager. De gemeente voert al jaren met de marktpartijen discussie over het programma. Als de gemeente dit zou loslaten, zou het gebied al bebouwd zijn, maar de vraag is of dit iets had toegevoegd aan de stad. Groningen kiest er verder voor om via de gebieds-bv’s grote gebieden te ontwikkelen. Dat vraagt misschien om langere procedures, maar als die eenmaal zijn doorlopen, kunnen er meteen grote hoeveelheden woningen worden gebouwd.

Twee overkoepelende visies

Om de gronden optimaal in te zetten voor de stad op lange termijn, heeft Groningen om te beginnen de Omgevingsvisie als ijkpunt. Daarnaast hebben de gebiedsontwikkelingen een eigen agenda voor de lange termijn, een visie op hoofdlijnen voor de komende tien à twintig jaar. Bij de jaarlijkse bespreking van de grondexploitatie wordt die visie steeds ter discussie gesteld.

Voor de mobiliteit heeft Groningen in de vorige collegeperiode de Mobiliteitsvisie vastgesteld. Centraal daarin staat de 10-minutenstad, met een primaat voor de voetganger en fietser. De auto wordt steeds meer de stad uitgedrongen; de opkomst van de elektrische auto verandert daar niets aan.

Opvangen aan de stadsrand

De strategie is om mensen te verleiden niet de auto te nemen. Voor het autoverkeer worden de ringwegen op orde gebracht door overal ongelijkvloerse kruisingen aan te leggen, zodat de verkeersinfarcten verdwijnen. Mensen die met de auto naar de stad komen, worden daarbij zo veel mogelijk aan de randen van de stad opgevangen op grote parkeerterreinen, om ze daarna met het openbaar vervoer naar de binnenstad te brengen. Belangrijk voor de economische ontwikkeling van Groningen is de komst van de Lelylijn tussen Lelystad en Groningen. De gemeente is verder in gesprek met het Rijk over de infrastructuur aan de westkant van de stad en over openbaar vervoer.

Het Rijk heeft onlangs de bestemming bepaald van de € 7,5 miljard aan investeringen in nieuwe infrastructuur, gekoppeld aan de Woningbouwimpuls en bedoeld om de woningbouw te versnellen. € 6 miljard is bestemd voor de zeventien door het Rijk aangewezen grootschalige woningbouwlocaties, waartoe ook De Suikerzijde en Stadshavens behoren. Hieruit wordt onder meer de bouw van het NS-station Suikerzijde betaald. Welke hefboomwerking kunnen we verwachten van deze en andere investeringen in infrastructuur? En in hoeverre is dit anders dan bij soortgelijke investeringen in het verleden?

Wig in de stad

Anders is alvast dat de investeringen zijn gekoppeld aan woningbouw. ‘Normaal’ worden de investeringen alleen gekoppeld aan de vervoerswaardes en wordt hiervoor een uitvoerige besluitvorming gevolgd in het MIRT. Simpel gesteld: eerst kijken of er voldoende reizigers komen en dan pas investeren.

Specifiek in Groningen vormt het gebied van De Suikerzijde nu een enorme wig in de stad. Groningen is mede hierdoor nu sterk oost-west georiënteerd. Nieuwe infrastructuur in de noord-zuid richting zorgt voor een betere ontsluiting van de hele stad. Zeker voor fietsers en voetgangers ontstaan zo kortere verbindingen.

Waarde creëren

De investeringen maken dus een bredere stadsontwikkeling mogelijk. Daarom werkt Groningen ook aan een publieke investeringsagenda. Daarin worden de publieke investeringen niet gekoppeld aan de grondexploitaties. Daarop geldt nu, voor alle plannen samen, een tekort van € 100 miljoen, waarvan € 60 miljoen bij Stadshavens. Met de gelden uit de Woningbouwimpuls kunnen de gaten in de eerste fase worden gedekt, samen met een bijdrage van de gemeente uit een investeringsfonds. Dat gebeurt op basis van de investeringsagenda, waarmee de stad voor de langere termijn waarde kan creëren.

Gesteld wordt ook dat duidelijkheid over investeringen voor over tien jaar waardevoller is dan tempo op korte termijn om meteen een gat in de grondexploitatie te dichten. Dit geldt ook voor het nieuwe station Suikerzijde dat nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt, zoals de komst van een grote mbo-campus. De gronden die daardoor elders in de stad vrijkomen, komen beschikbaar voor herontwikkeling. Zonder het station zou de campus niet in De Suikerzijde komen.

Garantie voor geld

Een station zorgt dus voor perspectief, ook al duurt de aanleg nog een aantal jaren. Met zo’n perspectief kun je nu al gaan ontwikkelen, maar dan moet de overheid wel de garantie geven dat het geld er op een gegeven moment inderdaad is. Vooruitlopend daarop kunnen dan de verbindingen op korte termijn al worden verbeterd door ingrepen voor fietsers en voetgangers.

De Suikerzijde kan verder prima worden opgenomen in het bestaande netwerk van het busvervoer. Groningen heeft hierbij jaren geleden gekozen voor het integreren van stads- en streekvervoer. Het aantal reizigers nam daardoor sterk toe, omdat mensen niet meer of veel minder hoeven over te stappen. Zo wordt voorkomen dat mensen ook op korte afstanden lange reistijden hebben.

Publieke investeringen en grondexploitatie

Met een betrouwbare overheid kun je plannen maken en de bevolking gaan meenemen in de ontwikkelingen. Vroegtijdige duidelijkheid maakt het veel kansrijker om aan succesvolle stedelijke ontwikkeling te doen. Er zijn genoeg voorbeelden dat een openbaar vervoerverbinding op de lange baan werd geschoven of een lijn niet werd doorgetrokken, waardoor een ontwikkeling uiteindelijk mislukte. Omdat bijvoorbeeld ondernemers alsnog wegtrekken. Vandaar het grote belang van duidelijkheid.

Duidelijkheid ontstaat door tijdig te kiezen voor een aantal essentiële investeringen. Welke dan voorrang krijgen, is een kwestie van politieke keuze. Moet je bij die investeringen dan wachten tot ze rendabel zijn, werd gevraagd tijdens het beraad. Nee, een centrale overheid, maar ook grote vervoersbedrijven, moeten bereid zijn om de eerste jaren verlies te lijden, om daarna een winstgevende exploitatie te hebben. Dat verlies wordt in ons stelsel uiteindelijk betaald uit de algemene belastingmiddelen. De grondexploitatie biedt daar geen ruimte voor. Daar worden nu al te veel publieke investeringen in verdisconteerd. Uit grondexploitaties kunnen dus geen investeringen in infrastructuur worden betaald, zeker niet als je ook nog betaalbare woningen wilt bouwen.

Goed verbinding met werkgelegenheid

Kies dus slim voor enkele essentiële en structurele ingrepen in de infrastructuur, als basis voor economische ontwikkelingen. Voor het functioneren van de stad is het daarbij ook van belang dat mensen wat verder weg kunnen wonen van hun werk; nu moeten bijvoorbeeld de laagstbetaalden in Den Haag Zuidwest drie kwartier of een uur reizen om op hun laagbetaald werk te komen. Een goede verbinding met laagdrempelig werk is een economische pijler van belang.

Over de Lelylijn wordt door een aanwezige gezegd dat de discussie hierover een andere is dan die over de infrastructuur bij de grote woningbouwlocaties. Terwijl die is bedoeld voor het laten functioneren van die locaties als onderdeel van het stedelijk weefsel, moet de Lelylijn economische ontwikkelingen op gang brengen. Daarbij kunnen overigens ook andere partijen worden gevraagd om bijdragen te leveren. Bij de doortrekking van de Noord-Zuidlijn gebeurt dat door de Schiphol Area Development Company. Die stopt er veel geld in vanuit de grondwaardestijging van het hele gebied. NS en Schiphol hebben daar geld in gestoken en zo komt de business case rond.

Publiek-privaat in Groningen

Bert Popken van de gemeente Groningen vertelde hoe de stad invulling geeft aan de publiek-private samenwerking. De grote gebiedsontwikkelingen worden niet georganiseerd in de lijn van de bestaande organisatie; vanwege de veelheid aan belangen zou dit te veel ten koste gaan van tempo en slagkracht. Daarom heeft Groningen voor elke grote locatie een eigen juridische entiteit opgericht, met een projectbureau met eigen mensen en een eigen directeur. Daar zijn er nu drie van, straks wellicht vijf. De bureaus blijven bestaan over meerdere colleges heen. Door de continuïteit in de bemensing ontstaat een grotere slagkracht. Het projectbureau kan ook beter de kwaliteit van medewerkers borgen dan de lijnorganisatie. En het kan makkelijker voor specifieke taken specialistische experts van buiten inhuren, tegen een hoger tarief dan toegestaan binnen de gemeente. Verder kan het projectbureau beter de kosten bewaken.

Geen langjarige samenwerking

Misschien nog belangrijker dan de organisatie is met wie de gemeente samenwerkt. Groningen is afgestapt van de klassieke manier van aanbesteden en werkt bij alle grote locaties met partnerselectie. De partners wordt daarbij gevraagd naar hun opvattingen over een plek en naar de mensen die concreet aan de slag gaan in de gebiedsontwikkeling. Bij elke ontwikkeling volgt de gemeente een ander type ontwikkelstrategie. Door het grondeigendom kan ze daarin kiezen. Van langjarige publiek-private samenwerkingen is geen sprake meer. Dat is nu een no go voor Groningen. De grote marktpartijen wisselen daarvoor te snel van eigenaar en/of opvattingen. “Het spel met grote ontwikkelaars moet je daarom veel korter houden. Alleen zo blijf je in regie”, aldus Popken. “Andersom: als de samenwerking goed functioneert, kun je die lang doorzetten.”

Belangrijk in de gebiedsontwikkelingen is ook het regelen van de energie. In Groningen worden warmtenetten aangelegd; de gemeente moet dat sturen. Zo zijn er meer zaken waarvoor de overheid uiteindelijk de verantwoordelijkheid moet nemen. Of dat lukt, hangt onder meer af van de bemensing. En van de ruimte om voor investeringen financiering aan te trekken. Dat vraagt om scherpe keuzes en samenwerking met marktpartijen. “Zo kom je in het goede gesprek om met ontwikkelaars en beleggers lange termijnafspraken te maken.”

Aan de basis van de Groningse aanpak ligt dat de gemeente een slim en actief grondbeleid voert. Dit zal niet elke gemeente in Nederland lukken. Een groot voordeel van Groningen is ook dat in de gemeentelijke organisatie veel verschillende sectoren bij elkaar zitten, vaak in één directie. Mede door de kleinere schaal zijn de contacten daardoor makkelijker en langjariger dan in de vier grote steden.

Gemeentelijk onvermogen?

Groningen kiest niet voor langjarige pps-en met ontwikkelaars. Voor marktpartijen is het vooral van belang dat een overheid duidelijkheid verschaft over de koers. “We kunnen niet werken met een overheid die niet weet wat ze wil en de zaken niet op orde heeft.” In dit verband wordt onder meer genoemd dat het van groot belang is om meteen bij de start van een ontwikkeling te praten over het programma. Wat is noodzakelijk en wat is wenselijk? Nu wordt dat te vaak naar achteren geschoven. Regel dus meteen het programma en spreek af hoe je omgaat met veranderingen daarin. Een goede opdrachtgever weet wat-ie wil met de stad of delen van de stad; dat kan dan in de programmering worden meegenomen.

Behalve een gebrek aan visie is er bij veel gemeenten ook een gebrek aan besliskracht. Ook lijkt er bij gemeenten nog maar weinig kennis en kunde te zijn om gebiedsontwikkelingen te organiseren, dit in combinatie met de teloorgang van het ‘planologische vak’: kennis over ruimtelijke ordening en het instrumentarium dat je daarvoor hebt.

Een oplossing hiervoor is volgens de aanwezigen niet direct voorhanden. Zo ligt een projectorganisatie optuigen met alleen mensen van buiten om de ontwikkeling te trekken – de oplossing van de Vinex-wijken –niet meer voor de hand. Daarvoor zijn de nieuwe woningbouwlocaties te verstrengeld met de stad. Ontwikkelingen helemaal laten trekken door marktpartijen is evenmin een goed idee. De gemeentelijke politiek zal er altijd bij betrokken willen blijven. In een puur marktmodel zal de oppositie in de gemeenteraad vaak alles aangrijpen om een ontwikkeling onderuit te halen. Overigens is er niet alleen bij gemeenten, maar ook bij bouwbedrijven een gebrek aan personeel.

Hoe dan wel samenwerken?

Publiek-private samenwerkingen oude stijl werken dus niet, het volledig bij de markt leggen is niet reëel, het helemaal bij de gemeente leggen kan ook niet wegens het gebrek aan kennis. Het devies is dus samenwerking. Obstakel daarin is echter vaak dat marktpartijen te veel worden gezien als een oplossing van heel veel problemen. En daardoor met te grote risico’s worden opgezadeld. Aanbesteden moet niet een manier zijn om een slachtoffer te vinden die uiteindelijk het verlies neemt. Dat kunnen marktpartijen zich niet permitteren. Projecten met grote risico’s moeten daarom reëel worden aanbesteed. Als dat gebeurt, kan samenwerking een grote toegevoegde waarde hebben. Zeker als ontwikkelaars beter bestand raken tegen crises, komt er in de samenwerking meer continuïteit waardoor deze ook langjarig kan worden voortzetten. De overheid moet daarvoor wel goed kijken met wat voor partijen ze wil werken en welke partijen een toegevoegde waarde hebben. De overheid moet dus goed weten wat ze wil en daarbij de juiste partner zoeken. Dat kan per project en ontwikkeling verschillen.

Parallelle aanpak

In de samenwerking zal het publieke domein – regels, procedures – door de overheid moeten worden geregeld. Maar dat wordt steeds complexer, net als de communicatie met bewoners. De kunst is dan om zaken steeds meer parallel te laten lopen. Tegelijkertijd een structuurvisie opstellen voor het gebied en al werken aan afspraken in het publiek-private spel, in plaats van eerst het eerste af te ronden en dan pas het tweede te doen. Dat vraagt niet alleen om kennis, maar ook om wederzijds begrip. Om tempo te maken, moet je samen accepteren dat er enige tijd nog onzekerheid kan bestaan.