Gebiedsontwikkeling en de wet terugvordering staatssteun

Wat is staatssteun?
Kort gezegd is er sprake van staatssteun als de positie van een onderneming ten opzichte van haar concurrenten wordt verbeterd door een steunmaatregel van een overheid. Dit betekent dus dat de eerste eis is dat de steun toerekenbaar moet zijn aan de overheid (de staat) en bekostigd moet worden uit staatsmiddelen. Anders gezegd: de steun moet een negatieve invloed op de schatkist hebben. Daarnaast moet het gaan om steun aan een bepaalde onderneming of een bepaalde productie. Daaruit volgt dat een algemene subsidie die voor iedereen beschikbaar is, geen staatssteun vormt, omdat die immers niet aan een bepaalde onderneming of bepaalde productie wordt verleend.

De derde voorwaarde is dat er een voordeel wordt verstrekt dat de onderneming onder normale marktomstandigheden niet zou hebben gekregen. Ten slotte is een voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, waardoor de concurrentie wordt vervalst. Als aan al deze voorwaarden is voldaan, is sprake van staatssteun. Het verlenen van deze staatssteun is in beginsel verboden, behalve als een beroep kan worden gedaan op een van de uitzonderingen.

In het kader van gebiedsontwikkeling valt bij staatssteun allereerst te denken aan grondtransacties. Als grond door een overheid wordt verkocht voor een te lage prijs, of wordt aangekocht voor een te hoge prijs kan sprake zijn van staatssteun. Ook valt te denken aan bepaalde subsidies die worden verleend of aan het niet volledig verhalen van plankosten of planschade. Een bijzondere categorie vormt ten slotte wijziging van overeenkomsten gedurende de looptijd in het voordeel van de ontwikkelaar.

Heeft een overheid steun verleend aan een onderneming, dan kan de Europese Commissie een onderzoeksprocedure starten naar die steun. Komt de Commissie tot het oordeel dat de steun onrechtmatig is, dan kan de Commissie bij beschikking de betreffen lidstaat bevelen de steun terug te vorderen van de onderneming, inclusief rente over dat bedrag.

Waarom de Wet Terugvordering Staatssteun?
Waarom is er nu een nieuwe wet aangenomen waarin de terugvordering van staatssteun is geregeld? Voor 1 juli 2018 kwam het ook al voor dat onrechtmatige staatssteun werd verleend en dat overheden verplicht werden die staatssteun en de rente daarover terug te vorderen. Dat gebeurde op basis van acties die al in de wet waren opgenomen, zoals (in het bestuursrecht) het intrekken van subsidies of (in het privaatrecht) het terugvorderen van bedragen op grond van onverschuldigde betaling of ongerechtvaardigde verrijking of (in het fiscaal recht) het opleggen van een navorderingsaanslag en naheffingsaanslag.

Het probleem was echter dat deze beschikbare juridische instrumenten niet volledig aansloten op de Europese regelgeving. Zo kan een subsidie bijvoorbeeld alleen worden teruggevorderd van subsidieontvangers, terwijl het voordeel ook genoten kan zijn tot derden (indirect begunstigden). In het privaatrecht was het probleem onder andere dat vorderingen uit onverschuldigde betaling en ongerechtvaardigde verrijking verjaren na vijf jaar, terwijl terugbetalingsverplichtingen in het kader van staatssteun na tien jaar verjaren. Bovendien wordt in het privaatrecht standaard gerekend met de wettelijke rente, terwijl in het staatssteunrecht wordt gekeken naar het voordeel, dus naar de ‘werkelijke’ rente.

Hoe werkt de Wet Terugvordering Staatssteun?
De Wet Terugvordering Staatssteun regelt de gevallen waarin op grond van een besluit van de Europese Commissie tot terugvordering moet worden overgegaan. Voor andere gevallen – bijvoorbeeld het geval waarin een overheid zelf tot de conclusie komt dat ten onrechte staatssteun is verleend – geeft de wet een aantal nieuwe voorzieningen die terugvordering mogelijk maken. De terugvordering geschiedt in die gevallen echter op grond van de gewone privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke of fiscaalrechtelijke regels. Terugvordering op basis van de Wet Terugvordering Staatssteun is alleen aan de orde als op grond van een Commissiebesluit tot terugvordering moet worden overgegaan.

De Wet Terugvordering Staatssteun regelt terugvordering van privaatrechtelijk of bestuursrechtelijk verleende staatssteun. Voor fiscaalrechtelijk verleende staatssteun blijft het fiscale recht gelden en wordt staatssteun teruggevorderd op basis van een gewone navorderingsaanslag en naheffingsaanslag.

Terugvordering op grond van de Wet Terugvordering Staatssteun vindt plaats door ‘het bestuursorgaan dat het aangaat’. Als privaatrechtelijke steun moet worden teruggevorderd, zal dat moeten gebeuren door het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor die verstrekking van staatssteun. In sommige gevallen is dat een bestuursorgaan dat zelf onderdeel is van een publiekrechtelijke rechtspersoon; in andere gevallen zal dat het bestuursorgaan zijn dat overheidszeggenschap uitoefent over de rechtspersoon die de steun heeft verstrekt.

Het ‘bestuursorgaan dat het aangaat’ neemt om de steun terug te vorderen een (bestuursrechtelijke) beschikking tot betaling. De geldsom kan vervolgens worden ingevorderd bij dwangbevel. Tegen beschikkingen tot betaling kan in eerste en enige aanleg beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.

Gevolgen Wet Terugvordering Staatssteun
De nieuwe Wet Terugvordering Staatssteun is in zoverre belangrijk dat daarmee een juridische grondslag wordt gelegd op basis waarvan staatssteun kan worden teruggevorderd – en dat in lijn met het Europees recht. Voor de praktijk is het geen wereld van verschil, omdat onrechtmatig verleende staatssteun al voor het overgrote deel teruggevorderd kon worden. Wel onderstreept de komst van deze wet dat – ook in de context van gebiedsontwikkeling – alertheid om staatssteun geboden blijft, zowel bij overheden als bij ondernemingen.

Cover: "50 euros" (CC BY 2.0) by wuestenigel