Hoe publiek en privaat samen kunnen werken in gebiedsontwikkeling

In het programma Stedelijke Transformatie richten we ons op de transformatie van gebieden die nu een andere functie hebben tot (overwegende) woongebieden. Denk hierbij aan bedrijventerreinen, kantoorgebieden, havens, spoorzones of overdekte winkelcentra. Dit zijn gebieden die vaak hun beste tijd hebben gehad en waarbij revitalisering niet meer een realistische optie is, veelal omdat het terrein door de schaalgrootte, ligging ten opzichte van woongebieden of ontsluiting niet meer voldoet aan de eisen van deze tijd. Een deel van de aanwezige bedrijvigheid functioneert vaak nog goed, waardoor geen reden is om te verplaatsen. Ook hebben marktpartijen vaak grondposities ingenomen, waar soms nog huurcontracten voor de aanwezige bedrijven lopen. Dat maakt de uitgangspositie voor elke ontwikkeling weer anders. Dit vraagt automatisch om een samenwerking, waarbij partijen in sommige gevallen gedwongen zijn met elkaar samen te werken. Een goed functionerende samenwerking is daarmee cruciaal.

In dit artikel is het uitgangspunt dat een gemeente niet actief grond verwerft en ook geen grondposities heeft. Bij diverse gebiedsontwikkelingen is dat het uitgangspunt van een gemeente om zo risico te vermijden. In veel gevallen heeft de gemeente wel het openbaar gebied in eigendom, dat in sommige gevallen strategisch ingezet kan worden voor een herontwikkeling. En gemeenten maken regelmatig gebruik van situationeel grondbeleid, waarbij strategische locaties worden aangekocht die als vliegwiel voor een hele ontwikkeling kunnen dienen. Dat zijn weer strategieën op zich. Dit artikel focust op de mogelijkheden van samenwerking bij een passief grondbeleid.

Vier strategieën

In het essay ‘Versnipperd grondeigendom’ (Hobma e.a. 2019) worden vier strategieën onderscheiden. Deze vier strategieën kennen allemaal hun eigen dynamiek. In figuur 1 zijn de verschillende strategieën uitgezet tegen de mate van grondverwerving en de mate van sturing. Onderstaande geeft een verkorte weergave van deze strategieën.

Strategie 1: Plotontwikkeling

Bij deze strategie ontwikkelt elke eigenaar zelf zijn eigen plot, als daaraan behoefte bestaat. Dit valt wel binnen een visie die breder gedragen is. Een voorbeeld hiervan is het kantorengebied Merwestein in Nieuwegein, waar in de visie duidelijk is aangegeven dat de gemeente wil meewerken bij transformatie van kantoren, maar dat de gemeente niet actief optreedt. Hierbij vinden in principe geen grondtransacties plaats en is de basis dat er niet wordt samengewerkt. Het grote voordeel is dat er geen afhankelijkheid is en elke ontwikkeling zijn eigen snelheid kan hebben. Het nadeel is dat de sturingsmogelijkheden ook wat beperkter zijn, waardoor de uiteindelijke kwaliteit onder druk kan komen te staan.

Strategie 2: Organische ontwikkeling

Bij deze variant ontwikkelt elke initiatiefnemer in principe op het eigen perceel. Het grootste verschil is dat de openbare ruimte onderdeel van de ontwikkeling uitmaakt, waarvoor samenwerking noodzakelijk is. De mate waarin verschilt van gebied tot gebied. Een voorbeeld is het Havenkwartier in Deventer. Het expliciete doel van de gemeente bij aanvang van deze ontwikkeling was ook om tot een geleidelijke ontwikkeling te komen. Het voordeel van deze strategie is dat de samenhang in de ontwikkeling groter wordt. Het nadeel is dat sturen op de snelheid van de ontwikkeling in de praktijk lastig blijkt.

Strategie 3: Developing Apart Together (DAT)

Als bij een ontwikkeling voor deze variant wordt gekozen, is vaak wel sprake van een lichte vorm van een publiek-private samenwerking. Een kaveloverschrijdende samenwerking is nodig en er wordt gewerkt vanuit één overkoepelende visie. Bij het opstellen van deze visie is rekening gehouden met de eigendomsstructuren, waardoor sprake is van een vorm van eigendomsafhankelijk plannen. In deze strategie is vaak sprake van beperkte transacties van gronden. Gemeenten of marktpartijen verwerven selectief ten behoeve van bijvoorbeeld veranderingen in de openbare ruimte of om positie uit te bouwen. Binnen deze strategie is sprake van afstemming in de fasering van de ontwikkeling. Bij de Piushaven in Tilburg is deze strategie bijvoorbeeld toegepast. Zo zijn elke drie maanden gemeente en vastgoedontwikkelaars met elkaar aan tafel gegaan om planning en programma op elkaar af te stemmen (Prins en Wijkhuis, 2016).

Strategie 4: Samenvoeging van eigendom

Grondverwerving vindt bij deze strategie integraal plaats, waarbij het doel is alle grond en eigendom in handen te krijgen van één partij. Dit kan ook een samenwerkingsverband zijn van publieke en/of private partijen. Eén partij voert hierbij de grondexploitatie over het gebied. Deze strategie is in sterke mate kapitaalintensief. In deze strategie is een nieuwe stedenbouwkundige structuur mogelijk. Cruquius Amsterdam is van dit model een voorbeeld, waarbij Amvest een groot deel van de gronden heeft verworven, nadat zij in een deel van het gebied zijn gestart met de ontwikkeling.

Bovenstaande strategieën zijn uiteraard theoretische modellen. Je ziet hier vele mengvormen ontstaan. Zo maakt de gemeente Woerden bij Nieuw Middelland onderscheid naar verschillende subgebieden. In het gebied het dichtst bij het station, is sprake van een sterke sturing en een sterke afhankelijkheid van de percelen die naast elkaar liggen. In een deelgebied wat verder weg is sprake van plotontwikkeling, waarbij het onzeker is of alle gebieden daadwerkelijk ontwikkeld zullen worden.

De mate van grondverwerving gaat uit van de grondverwerving tussen initiatiefnemers of grondverwerving van zittende eigenaren. Uiteraard kan een gemeente zich hierin wel mengen door actief grond aan te kopen. Bij plotontwikkeling of organische ontwikkeling gebeurt dit in verschillende gebieden om de ontwikkeling van een gebied aan te jagen. Bij developing apart together kan een gemeente een van de partijen zijn die samenwerken. Bij het samenvoegen van eigendom betekent dit dat een gemeente alle gronden opkoopt. In bovenstaande voorbeelden heeft de gemeente in principe geen grond aangekocht. Dit betekent dat de gemeente geen risico loopt, maar ook geen grondopbrengsten heeft. Dit heeft uiteraard ook gevolgen voor de wijze waarop sturing in een gebied mogelijk is.

Sturingsprincipe

Binnen deze verschillende strategieën is in meer of mindere mate sprake van samenhang tussen de verschillende partijen die actief zijn in een gebied. Zeker in gebieden met een hoge druk op de woningmarkt, is het vaak noodzakelijk om gebieden zo optimaal mogelijk te ontwikkelen. Dat betekent dat een grote mate van samenhang nodig is. Het ontwikkelen van elk plot individueel blijkt dan vaak niet meer logisch. Openbare ruimte, infrastructuur of voorzieningen vragen om een bepaalde mate van gezamenlijkheid. Maar ook om ervoor te zorgen dat een gebied één geheel wordt en daarmee aantrekkelijk is en in de toekomst blijft, maakt een behoefte aan samenhang en sturing.

Ten behoeve van die sturing zijn verschillende instrumenten in te zetten. Door middel van bestemmingsplannen, welstandsnota’s of verordeningen zijn regels te stellen. In de praktijk blijkt dat dit maar een zeer beperkt onderdeel is van het instrumentarium dat ingezet zou moeten worden. In onder meer themasessies in het kader van het programma Stedelijke Transformatie is een model van meervoudig sturen besproken (zie figuur 2). Dit kwadrant is opgebouwd uit twee assen, waar harde tegenover zachte sturing staat en sturen op afstand tegenover sturen in overleg. Uit deze themasessies (Hoorn, 2020) blijkt dat bij de ontwikkeling van gebieden de zachte sturing vaak onderbelicht is: het verbinden van de verschillende partijen om zo gezamenlijk de kwaliteit van een gebiedsontwikkeling te verbeteren.

Instrumenten gaan dus niet alleen over papier. Denk ook aan het inzetten van de juiste mensen en netwerken. Zoals een liaisonmanager die in een gebied mensen aan elkaar verbindt. Of aan een kwaliteitsteam dat in gesprek gaat over specifieke initiatieven. Binnen verschillende gebieden bestaat ook het initiatief om gezamenlijk aan placemaking te doen. Netwerkbijeenkomsten of heisessies zijn ook goede opties om verschillende partijen dichter bij elkaar te brengen en samenwerking tussen partijen te bespoedigen. Communicatieve en relationele vaardigheden zijn daarom van belang bij partijen die aan gebiedsontwikkelingen werken.

Twee benen

Het sturen zal niet vanzelf gaan. Verschillende partijen hebben verschillende belangen in een gebied. Dat kan komen doordat het andere typen partijen zijn: gemeenten, projectontwikkelaars, investeerders, corporaties of zittende bedrijven kunnen in basis andere doelen hebben. Maar ook de uitgangspositie kan anders zijn, omdat partijen andere beelden voor ogen hebben. Dat vraagt verschillende competenties van partijen die werken aan gebiedsontwikkelingen. Partijen zitten in een samenwerking, waar spanningen kunnen ontstaan. Friso de Zeeuw noemt in zijn boek ‘Zo werkt gebiedsontwikkeling’ (2018) een welhaast onmogelijke combinatie van competentie-profielen. Aan de ene kant het stoere en strijdbare karakter dat wil winnen, aan de andere kant empathie en communicatief vaardig.

Spanningen kunnen negatief lijken, maar als partijen juiste tegenstellingen hanteerbaar en productief maken, kan dit tot betere plannen leiden. Medewerkers staan met het ene been in de ene organisatie en met het andere been in de samenwerking of in de samenwerkingsorganisatie. Martine de Jong (2018) heeft het hierbij over tweebenig spelen. Dat vraagt specifieke competenties van medewerkers die in verschillende situaties ingezet kunnen worden. Juist bij spanningen blijkt dat mensen geneigd zijn om in hun eigen signatuur te handelen.

De vindingrijke vormer zorgt voor een uitnodigende setting en is daarbij veelal gastvrij. De gezaghebbende onderhandelaar is verbindend door onderlinge afhankelijkheden te benadrukken en is charismatisch en pragmatisch. De betrokken relatiebouwer verbindt door een veilige setting te creëren en te bouwen aan vertrouwen. De grondige ontwerper geeft overzicht en inzicht en is analytisch. De gedreven voorvechter maakt toekomstperspectief dat aanzet tot verandering en is overtuigend en activerend.

Deze verschillende signaturen kunnen in verschillende fases in gebiedsontwikkelingen helpen. De betrokken relatiebouwer zou bijvoorbeeld een rol kunnen hebben op het moment dat een gebiedsontwikkeling in de voorbereidende fase start en iedereen elkaar moet leren kennen. De gezaghebbende onderhandelaar kan dan weer beter een rol spelen op het moment dat overeenkomsten of intentieovereenkomsten gesloten moeten worden. De gedreven voorvechter is weer nodig op het moment dat een ontwikkeling in een impasse dreigt te komen. Het zal niet altijd lukken om de juiste persoon op het juiste moment op de juiste plek te krijgen. Het is goed om je bewust te zijn van de signatuur die medewerkers in een samenwerking hebben, juist om in de situaties die erom spannen eventueel collega’s in te kunnen schakelen.

Elkaar leren kennen

Zeker op het moment dat een gemeente geen actief grondbeleid voert, is een samenwerking tussen publieke en private partijen onvermijdelijk. Dat kan soms spanningen geven, maar als het lukt om de krachten van alle partijen ten volle te benutten, kan dit juist tot heel betekenisvolle gebiedsontwikkelingen leiden. Hierbij is het goed om in beeld te hebben welke samenwerkingsstrategie wordt ingezet, welke instrumenten hierbij kunnen helpen en wat de competenties zijn van de mensen die werken in een samenwerking.

Minstens zo belangrijk is om elkaar te leren kennen. Wat zijn de belangen van de verschillende partijen? Wat is de visie van een partij? Wil een ontwikkelaar voor een specifieke doelgroep ontwikkelen? Wat is de visie op voorzieningen in een gebied? Willen zittende bedrijven blijven zitten? Een samenwerking wordt effectiever als partijen elkaar kennen en weten wat ze aan elkaar hebben. Dan is het ook mogelijk als gemeente om effectief richting te geven of om op de juiste plekken te stimuleren. Dat betekent dus tijd investeren in de samenwerking, oprecht geïnteresseerd zijn in elkaar en met elkaar spreken over de doelstellingen in een gebied. Zo is het mogelijk om met inzet van de juiste strategie tot een waardevolle gebiedsontwikkeling voor iedereen te komen.