Gebiedstransformatie #4: zo bouw je een ge(s)laagde samenwerking op

Bij de transformatie van een stedelijk gebied spelen vaak veel verschillende opgaven en transities. Het gaat niet alleen om woningbouw, infrastructuur en groen, maar ook om verduurzaming, klimaatadaptatie en biodiversiteit. En natuurlijk allerlei sociale en economische uitdagingen. We willen deze opgaven vaak zo integraal mogelijk aanpakken, maar dat betekent niet dat ze gemakkelijk in één project kunnen worden gevat. We hebben een doorlopend proces nodig waar verschillende projecten onder kunnen vallen.

Elke uitdaging heeft haar eigen kenmerken en ook tijdspaden. Ze hebben niet allemaal dezelfde actoren op hetzelfde moment en in dezelfde mate nodig. Ook de urgentie ervan kan door die verschillende actoren heel verschillend worden ervaren.

Bij het transformeren van leegstaande gebouwen gaat het vooral om de eigenaren, maar bij andere thema’s kan het juist gaan om lokale bedrijven of burgers. En deze groepen zijn op zichzelf allemaal ook weer heterogeen. Sommigen hebben veel macht, geld en politieke invloed, anderen niet. Sommigen zijn beroepsmatig geïnteresseerd in de gebiedsontwikkeling en hebben een langetermijnperspectief, zoals gebiedsontwikkelaars. Anderen beschouwen het gebied vooral in het hier en nu. Sommigen zijn al tot op zekere hoogte georganiseerd, terwijl anderen als individu opereren. En natuurlijk hebben sommigen een commercieel belang en anderen niet. Kortom, allen hebben hun eigen invalshoek en belangen – en heel belangrijk: allerlei onderlinge afhankelijkheden. Hoe organiseer je al die verschillende actoren op een passende manier die toch begrijpelijk en uitvoerbaar is?

Breed gebiedsnetwerk

In mijn eerste artikel in deze reeks heb ik het belang en de potentie van multi-actor netwerken al benoemd. Gebieden kunnen vol zitten met potentieel kapitaal: niet alleen financieel, maar ook sociaal en creatief. Dit wordt pas ontsloten wanneer partijen regelmatig met elkaar in contact komen. We hebben het dan niet over een gerichte publiek-private samenwerking, maar over een breed en divers gebiedsnetwerk waarin alle verschillende actoren elkaar kunnen ontmoeten en van gedachten kunnen wisselen over het gebied. Dit ontstaat niet zomaar, want er zijn meestal geen plekken en gelegenheden waar al deze actoren elkaar bewust treffen. Vastgoedeigenaren treffen elkaar doorgaans op een andere plek dan buurtbewoners, als ze elkaar al treffen. Een gebiedsnetwerk moet doorlopend georganiseerd, gevoed en aangejaagd worden. In mijn tweede artikel heb ik besproken hoe verhalen hiervoor kunnen worden ingezet. Ook het ontwerp kan daarvoor strategisch worden ingezet.

Het organiseren van een gebiedsnetwerk gebeurt op verschillende manieren. Het kan een informeel netwerk zijn of uitgroeien tot bijvoorbeeld een stichting of coöperatie. Ik heb zelf in het Amsterdamse Amstel III gezien hoe een dergelijk netwerk zorgt voor veel en diverse relaties, onverwachte kruisbestuivingen en oplossingen waarin veel verschillende perspectieven en expertises zijn meegenomen. Doordat uiteenlopende actoren elkaar regelmatig treffen over de gebiedsontwikkeling, groeit onderling vertrouwen, begrip en draagvlak voor de transformatie. Ook zorgen brede netwerken voor veerkracht door een constante factor te zijn. Ze hebben een rol in economisch voorspoedige tijden met veel ontwikkelplannen maar ook in crisisperiodes. Dan staat juist het bewaken, beheren en optimaliseren van bestaand gebruik en kwaliteit voorop.

Op de agenda

Brede gebiedsnetwerken vragen om een lichte en tegelijkertijd structurele organisatie van de uitwisseling en samenwerking. Door het proces als een open platform te organiseren en iedereen rond de tafel uit te nodigen, ontstaat in de loop van de tijd steeds meer gezamenlijk eigenaarschap. Publieke, private en maatschappelijke actoren zetten zelf onderwerpen op de agenda. Ook delen ze relevante data wisselen ze inzichten uit. Gezamenlijke doelen en visies worden geformuleerd en concrete oplossingen, samenwerkingen en ook gezamenlijke investeringen worden besproken.

Met elk onderwerp op de agenda van het platform wordt aangehaakt op de praktijkervaring en professionele deskundigheid van een zeer diverse groep mensen en organisaties. Een specifieke actor kan immers een leek zijn in de gebiedsontwikkeling, maar een expert op een ander gebied. Dit kan plannen echt een stuk scherper maken met misschien wel een compleet nieuwe invalshoek waar je als initiatienemer zelf nog niet aan had gedacht.

Die verrassing is me in Amstel III meerdere keren overkomen, bijvoorbeeld toen een HR-adviseur van een van de bedrijven in het gebied tijdens een co-creatiesessie over de openbare ruimte vertelde over een trend van buiten vergaderen en verschillende vergaderplekken in het groen voorstelde. Of de keer dat een kantoormedewerker het onprettige olifantenpad bij het station wilde verharden met verlichting en bijval kreeg van eigenaren die er dan ook wel een paviljoen wilden plaatsen met informatiecentrum. Waar een lokale ondernemer dan ook wel een barretje wilde starten om tijdens de spits gezelligheid en sociale veiligheid te brengen. Tijdens deze bijeenkomst werd de basis gelegd voor een latere grote lokale crowdfundingsactie.

Duidelijkheid en overzicht

Afhankelijk van de onderwerpen op de agenda kan worden bepaald welke gemeentelijke afdelingen, andere overheidslagen of wellicht externe deskundigen een bijeenkomst moeten bijwonen. En andersom kunnen gemeentelijke afdelingen of andere overheidslagen met specifieke doelen of programma's, bijvoorbeeld rondom mobiliteit of klimaat, gewoon aanschuiven bij de bijeenkomst. Daarmee zetten ook zij hun onderwerp op de gebiedsagenda. Dit helpt de integraliteit op gebiedsniveau en het bespaart een hoop organisatorische moeite. En voor de verschillende belanghebbenden geeft dit duidelijkheid en overzicht. Het voorkomt dat ze worden overspoeld door te veel verschillende uitnodigingen voor parallelle programma’s in hetzelfde gebied – en mogelijk afhaken. Dit belang van goede afstemming heb ik ook in mijn eerdere artikel over verhalen en communicatiekanalen onderstreept.

Enerzijds is dit type platform solide en vanzelfsprekend in de continuïteit en centrale verbindende rol. Anderzijds is het licht en dynamisch in de openheid van de agenda en de informaliteit van de governance. Afhankelijk van wat er tijdens een bijeenkomst naar voren komt, worden kleinere en verdiepende vervolgbijeenkomsten georganiseerd. Of juist grote symposia waar zoveel mogelijk mensen uit het gebied worden uitgenodigd. Dit hangt af van het onderwerp en natuurlijk van het doel.

Ook kunnen specifieke thematische projectgroepen worden gevormd om ideeën verder uit te werken, die zij dan op een later moment weer kunnen inbrengen om verder te bespreken en aan te scherpen. Een groep eigenaren bijvoorbeeld die gezamenlijk zonnepanelen voor hun gebouwen willen aanschaft. Zij willen misschien vaker in een kleine groep bijeenkomen, samen met de afdeling energie van de gemeente en een aantal externe experts. Hetzelfde kan gelden voor een aantal gebiedsontwikkelaars die gezamenlijk willen optrekken in de herontwikkeling van een cluster panden.

Verschillende groepen binnen het netwerk

Er gebeuren in een groot transformatiegebied vaak teveel dingen om alles in één grote gebiedsorganisatie te vangen. Het brede gebiedsnetwerk is gebaat bij een zekere openheid en lichtheid in governance, terwijl gerichte projecten waar grotere investeringen en risico’s mee gemoeid zijn om steviger afspraken of contracten vragen. Binnen het hierboven beschreven platform gaan deze twee principes goed samen.

Enerzijds wordt getracht om zo open en inclusief mogelijk te zijn en iedereen samen te brengen in één groot multi-actor netwerk, waarbij iedereen rond de tafel zit om over alle verschillende lokale onderwerpen te discussiëren en samen te werken. Dit is een cruciale basis voor de gebiedstransformatie, de vruchtbare bodem of ‘humuslaag’ zoals ik ooit iemand hoorde zeggen, maar niet alles kan hierin georganiseerd worden. Dan wordt het een grote Poolse landdag zonder resultaten. Bovendien kost het tijd en moeite om een netwerk te laten groeien dat zo groot en divers is. Voordat je op het punt bent dat je aan het eerste project kunt beginnen, hebben de koplopers in het netwerk waarschijnlijk hun geduld en interesse al verloren.

Er zijn daarom ook kleinere en gerichte coalities nodig die concrete resultaten kunnen boeken. Een gebiedstransformatie organiseren in verschillende afgebakende coalities, bijvoorbeeld binnen een specifieke actor-groep, brengt echter ook risico’s en gemiste kansen met zich mee. Denk aan een groep burgers en misschien kleine ondernemers die zich richt op alledaagse leefbaarheidskwesties en sociale evenementen, een ondernemersvereniging van grotere bedrijven die zich richt op zakelijke kwesties die bijvoorbeeld mobiliteit kunnen omvatten en een groep van ontwikkelaars die zich richt op de vastgoedontwikkeling in het gebied op de lange termijn. Natuurlijk is er sprake van onderlinge verbindingen, in die zin dat burgers bijvoorbeeld kunnen reageren op vastgoedplannen of dat eigenaren ook bij de mobiliteitsplannen worden betrokken. Maar over het algemeen is er een beperkte samenhang tussen die verschillende coalities.

Ze hebben hun eigen doelen, onderwerpen, budgetten, netwerken en invloedssfeer. Door ze afzonderlijk te organiseren, blijven het gescheiden circuits van dialoog en besluitvorming. Onderlinge afhankelijkheden tussen deze verschillende coalities – en groepen actoren – kunnen gemakkelijk over het hoofd worden gezien. Zo worden de kansen op kruisbestuiving gemist.

Samenwerking opbouwen in lagen

Het organiseren als platform combineert dus beide benaderingen. Het brede gebiedsnetwerk vormt de basis. Dit is in principe open en allesomvattend in bereik, maar is in de organisatie bewust licht, informeel en dynamisch. Daarbovenop worden verschillende lagen toegevoegd om gerichte samenwerkingen te organiseren, van eenmalige projecten tot meer structureel beheer bijvoorbeeld. Het basisidee is om het waar mogelijk licht en open te houden en waar nodig lagen van verdere formalisering of striktere afspraken toe te voegen.

In Amstel III pakten wij binnen het brede gebiedsnetwerk bijvoorbeeld zaken als visievorming, placemaking, programmering en participatie op. Daarnaast bleken er voor specifieke thema’s, deelgebieden of projecten een meer formele organisatievorm nodig te zijn met een beperkter aantal partijen. Dit nam uiteenlopende vormen aan afhankelijk van het onderwerp, zoals een joint venture voor een grote vastgoedontwikkeling, een gecrowdfund paviljoen, een BIZ voor het beheer van een bepaald deelgebied en een stichting voor een ander deelgebied. Ook is er gesproken over mogelijke ESCO’s voor energievoorzieningen. Op deze manier maken actoren meer solide plannen voor hun eigen vastgoed en directe omgeving en leggen ze de bijbehorende afspraken vast, onder andere over de benodigde investeringen. Een bedrijfsinvesteringszone (BIZ) bijvoorbeeld helpt om ervoor te zorgen dat alle eigenaren en ondernemers hun steentje bijdragen. Brede gebiedsnetwerken zijn vaak coalitions of the willing, maar op het moment dat het over grote en meer directe investeringen gaat wordt het doorgaans belangrijker gevonden dat iedereen bijdraagt.

Deze verschillende coalities zijn qua governance onafhankelijk, maar in samenstelling en samenwerking vaak ook met elkaar verbonden. Ze bouwen allemaal voort op het brede gebiedsnetwerk. Daar komt iedereen samen om de grote en doorlopende gebiedsagenda te bespreken. Met de groep als geheel wordt gekeken hoe de verschillende projecten, programma’s en coalities elkaar beïnvloeden of mogelijk versterken. Een nieuwe laag of coalitie wordt alleen opgericht als dat nodig is en als de kwestie niet binnen een bestaande samenwerkingsvorm kan worden opgepakt.

In deze gelaagde aanpak dragen sommige actoren misschien alleen bij door één specifiek evenement te sponsoren. En sommigen dragen nooit bij. Anderen kunnen juist een actieve partner of aanjager zijn in een heleboel verschillende coalities, gewoon omdat ze veel belang hebben bij het gebied en bij het succes ervan, nu en in de toekomst. Doorgaans wordt dit verschil geaccepteerd, zolang de som van de verschillende investeringen en beloningen en belangen maar in evenwicht is. Als een grote ontwikkelaar met veel belang in het gebied nauwelijks bijdraagt aan de omgeving leidt dat logischerwijs tot weerstand bij andere actoren. Hoe specifieker en directer de investeringen en beloningen worden georganiseerd, bijvoorbeeld in een BIZ of in een joint venture, des te makkelijker is dat evenwicht te bewaken. Het tot stand brengen van deze afspraken kost evenwel tijd, aandacht en vertrouwen. Daarom is het raadzaam niet alles even zwaar te willen vastleggen. Het is nu eenmaal niet zo dat voor elke actor één pasklare oplossing bestaat, zeker niet bij transformatiegebieden met een grote en bonte mix van eigenaren en andere actoren met hun eigen bonte mix aan belangen en activiteiten.

Maak de eigen rol duidelijk

Al deze verschillende samenwerkingsvormen brengen ook uiteenlopende verantwoordelijkheden en mandaten met zich mee en vereisen daarmee verschillende rollen van de gemeente. Het is belangrijk om binnen elke samenwerking de eigen rol duidelijk te definiëren – en ook te communiceren. In het brede gebiedsnetwerk kan de gemeente een reguliere en gelijkwaardige partner zijn zonder speciale mandaten en verantwoordelijkheden. Het proces en de agenda worden collectief beheerd. Een te dominante publieke rol kan juist het gezamenlijke eigenaarschap schaden en lobby- of klaaggedrag aantrekken dat niet wenselijk is op deze collectieve agenda. In alle lagen daar bovenop kan de rol verschillen.

Sommige coalities zijn misschien helemaal privaat, maar in andere heeft de gemeente mogelijk een sterke kaderstellende of bewakende rol vanwege haar publieke verantwoordelijkheid. En soms zijn ook de financiële belangen groter, wat natuurlijk ook voor andere actoren geldt. Hoe hoger de inzet en de risico's, vooral financieel, hoe meer behoefte aan formele afspraken en contracten.

Een laatste opmerking tot slot. Een gelaagd bouwwerk van samenwerkingen is niet iets wat vooraf ontworpen kan worden. En dat hoeft ook helemaal niet. Het ontstaat gaandeweg naarmate er meer relaties, initiatieven en investeringsbereidheid in het gebied groeien. Het is een dynamisch proces waar soms nieuwe coalities worden opgericht, uitgebreid, samengevoegd of opgeheven. De organisator van het grote gebiedsnetwerk onderhoudt contact met de verschillende coalities. Hij of zij zorgt dat zij aangehaakt blijven bij het brede netwerk en daar ook af en toe een update geven over hun plannen – en dus ook blijven horen over andere plannen. Zo blijft de humuslaag vruchtbaar. Als netwerkorganisator hoef je niet bij alle coalities betrokken te zijn. Actoren voelen idealiter steeds meer eigenaarschap over het gebied en organiseren steeds meer zelf. Dat is juist de bedoeling.

Zolang je als initiatiefnemer overal de spin in het web blijft, blijft het gezamenlijke eigenaarschap beperkt. Dan blijft ook het risico bestaan dat het netwerk uiteenvalt wanneer jij wegvalt. Durf het dus ook een beetje los te laten wanneer het gaat stromen in het gebied en actoren zelf met elkaar dingen gaan organiseren. Dit maakt je eigen werk beduidend lichter.