Gebiedstransformatie versnellen met versnipperd eigendom? Stel dan als gemeente een spelregelkaart op

Gemeenten moeten meer en sneller woningen bouwen. Welke instrumenten hebben ze daarvoor in handen en gebruiken ze die ook? Het grondbeleid speelt een belangrijke rol, zoveel is duidelijk. Sinds de financiële en economische crisis (2008-2012) kiezen gemeenten overwegend voor ‘faciliterend’ grondbeleid. Daarmee verschuift een groot deel van de financiële risico’s voor aankoop en (her)ontwikkeling van gronden naar marktpartijen, maar wordt ook de gemeentelijke afhankelijkheid van initiatieven uit de markt groter.

Meer regie voor gemeenten

Veel gemeenten zijn nog zoekende naar hoe zij dit faciliterende grondbeleid op een effectieve wijze kunnen vormgeven. Vanuit de politiek wordt momenteel stevig de wens geuit dat gemeenten meer regie pakken. Daarmee kunnen ze zorgen voor de integrale samenhang in transformatiegebieden die op basis van facilitair grondbeleid worden ontwikkeld. Maar meer regie moet er vooral toe leiden dat gebiedsontwikkelingen worden versneld – en daarbinnen met name de woningbouw.

De afgelopen decennia is er geëxperimenteerd met nieuwe instrumenten en ontwikkelstrategieën om gebiedstransformaties te realiseren op basis van faciliterend grondbeleid (Verheul et al 2019). Met name in gebieden met versnipperd grondeigendom en zittende bedrijvigheid met een hoge milieucategorie is dat een uitdaging gebleken (Hobma et al. 2019 ). Uit de praktijk blijkt dat gemeenten hier (vaak) een actieve rol pakken om marktpartijen te verleiden om gronden te verwerven en plannen realiseren.

Meer regie van gemeenteneus, maar hoe dan? Gemeenten moeten hiervoor aan de voorkant duidelijke en aantrekkelijke ruimtelijke kaders vaststellen. Een van de instrumenten die zij hiervoor kunnen inzetten, is de zogenaamde spelregelkaart.

Sturing aan processen

Voor mijn afstudeerscriptie voor de Master City Developer heb ik zes gebieden geanalyseerd waarin wordt gewerkt met een spelregelkaart: Cruquius (gemeente Amsterdam), Buiksloterham (gemeente Amsterdam), Hoefkwartier (gemeente Amersfoort), Klein Plaspoelpolder (gemeente Leidschendam-Voorburg), Kogerveldwijk (gemeente Zaanstad) en Nieuw Middelland (gemeente Woerden).

Als leidraad voor het analyseren van de sturingsprocessen in gebiedsontwikkeling heb ik gebruik gemaakt van de netwerktheorie (met name zoals omschreven door De Bruin en Ten Heuvelenhof 2017, Koppenjan & Klijn 2004). Zij stellen het sturing geven aan processen centraal in de context van een netwerk aan belanghebbenden die wederzijds van elkaar afhankelijk zijn. In de theorie worden ook aanbevelingen gedaan over het gebruik van (procedurele) spelregels. De netwerktheorie biedt expliciet inzicht in de werking van het werken met spelregelkaarten. De aanbevelingen over spelregels zijn in mijn onderzoek getoetst aan de praktijk van de genoemde zes gebieden.

Wat is een spelregelkaart?

In de gebiedsontwikkelingspraktijk van complexe transformaties op basis van faciliterend grondbeleid is er een grote mate van wederzijdse afhankelijkheid tussen met name gemeente, vastgoedeigenaren, ontwikkelaars en omwonenden. In een context waarin niet een partij de absolute leiding heeft, is het werken op basis van een projectmatige aansturing minder effectief. De huidige gebiedsontwikkelingspraktijk vereist daarom een meer procesmatige aansturing. Het werken met spelregels speelt daarin een belangrijke rol.

Een spelregelkaart is een door de gemeenteraad vastgesteld kader waarbinnen aantrekkelijke voorwaarden worden gecreëerd voor investeringen door private partijen. Op basis van initiatieven uit de markt en de samenleving wordt zo een ‘organische’ gebiedstransformatie mogelijk gemaakt. Een spelregelkaart betreft een voorgenomen besluit van de gemeenteraad om medewerking te verlenen aan de noodzakelijke ruimtelijke procedures, mits de ingediende plannen aan de gestelde spelregels voldoen (Demski et al 2014).

Een spelregelkaart zelf is geen formeel juridisch planologisch instrument en is daarmee in beginsel ook niet juridisch bindend. De effectiviteit van het werken met een spelregelkaart is daarom afhankelijk van de mate waarin het ambtelijk apparaat, het college en de gemeenteraad consequent vasthouden aan de eigen spelregels. Daarmee kan een spelregelkaart houvast en duidelijkheid bieden aan marktpartijen, zonder dat er formele planologische procedures moeten worden doorlopen. In de meeste gevallen wordt een spelregelkaart wel vastgelegd in een structuurvisie, als ontwikkelkader of in een investeringsbesluit.

Kaders voor samenhang

Een spelregelkaart bestaat uit een of meerdere plankaarten (spelregelkaarten) en een set van spelregels. Uitgangspunt bij het opstellen van een spelregelkaart is dat er een aantrekkelijk speelveld wordt gecreëerd voor initiatiefnemers om in het gebied plannen te realiseren. Tegelijkertijd borgt de spelregelkaart de hoofdstructuren van het te transformeren gebied en stelt het de kaders vast voor de samenhang van toekomstige functies en voorzieningen. De gemeentelijke regie op het realiseren van integrale samenhang en een beperkt aantal spelregels maakt het voor initiatiefnemers aantrekkelijk om in te stappen; zij weten waar ze aan toe zijn. Op een overzichtelijke wijze wordt duidelijk waar de gemeente op stuurt.

Aantrekkelijk speelveld

Op deze manier ontstaat voor private partijen een aantrekkelijk speelveld. Aansprekend zijn de grotere mate van zekerheid en duidelijkheid over de betrokkenheid van de gemeente en de (flexibele) kaders waarbinnen herontwikkelingen mogelijk zijn. Voordat de inhoudelijke kaders voor een gebied worden bepaald, worden in de meeste gevallen de stakeholders bovendien vaak actief betrokken. Zo ontstaat er betrokkenheid bij stakeholders en kan er bij het bepalen van de spelregels rekening worden gehouden met diverse belangen.

De omvang van de spelregels varieert van enkele A4-tjes (Cruquius in Amsterdam, het eerste gebied dat op basis van een spelregelkaart is ontwikkeld) tot enkele tientallen pagina’s (Klein Plaspoelpolder in Leidschendam-Voorburg). De uitwerking van spelregels is voor ieder gebied anders vormgegeven. Maar meestal bestaat de spelregelkaart in ieder geval uit deze vier aspecten: ruimtelijke, programmatische en financiële spelregels en spelregels voor duurzaamheid en/of behoud van karakteristieke bebouwing.

In de ruimtelijke spelregels wordt de stedenbouwkundige hoofdstructuur van het gebied als harde voorwaarde vastgelegd. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om belangrijke verkeersaders, groenstructuur, openbaar vervoerroutes, maximale bouwhoogte en de maximaal toegestane FSI (Floor-Space-Index, de verhouding tussen m2 gebouw en m2 perceel). Tegelijkertijd wordt ernaar gestreefd om binnen de harde kaders zoveel mogelijk flexibiliteit te bieden voor een nadere uitwerking. Zo zijn er in een aantal gebieden geen woontypologieën voorgeschreven, geldt er soms geen welstandsnota en kan er op basis van de spelregelkaart gekozen worden voor renovatie (herbestemming) of sloop/nieuwbouw.

In de programmatische spelregels worden vaak harde percentages voor betaalbare huur en koop opgenomen en soms ook een percentage voor bedrijvigheid (per gerealiseerde m2 of in aantallen arbeidsplaatsen) dat er per ontwikkelveld of ontwikkelkavel behouden moet blijven. De gemeente bepaalt vooraf per (deel)gebied of de programmatische spelregels op onderdelen afwijken van het algemeen geldende gemeentelijk beleid. Het streven bij het opstellen van een spelregelkaart is om in een vroegtijdig stadium op basis van integrale afwegingen haalbare eisen en ambities te formuleren voor de transformatie.

In de financiële spelregels wordt de gebiedsbijdrage bepaald die initiatiefnemers moeten betalen, onder meer om het gewenste ambitieniveau voor de openbare ruimte te halen. Vaak draagt de gemeente hier zelf ook financieel aan bij of worden er regionale en landelijke subsidies aangevraagd. De grondslag voor de hoogte van de gebiedsbijdrage verschilt per gebied. Vaak is de bijdrage gebaseerd op het aantal vierkante meters bebouwing dat wordt gerealiseerd. Maar in een enkel geval is de bijdrage gebaseerd op een percentage van de VON-prijs van de nieuw gerealiseerde woningen (Nieuw Middelland, Woerden).

In een aantal gebieden zijn aanvullende spelregels opgenomen, waarin op onderdelen hogere eisen aan de initiatieven worden gesteld. In betreffende gebieden geldt bijvoorbeeld een hogere standaard voor duurzaamheid (zoals in de spelregels voor Buiksloterham, waar circulair bouwen als voorwaarde geldt om medewerking van de gemeente Amsterdam te krijgen in het doorlopen van de ruimtelijke procedures). In een aantal gebieden gelden harde maar flexibele spelregels voor het behoud van karakteristieke bebouwing (Cruquius, Amsterdam en Kogerveldwijk, Zaanstad). De karakteristieke bebouwing moet in het gebied blijven, maar mag bijvoorbeeld wel verplaatst worden.

Deze aanvullende ambities zijn geen stapeling van gemeentelijke eisen, maar hierover is vooraf integraal (veelal samen met stakeholders) afgewogen. Tevens is beoordeeld dat de betreffende ambities haalbaar zijn en dat deze de aantrekkelijkheid van het gebied vergroten. Om een goede balans te houden voor het gebied, worden de gemeentelijke spelregels op andere onderdelen juist weer versoepeld ten opzichte van het reguliere gemeentelijke beleid.

Er is geen vast format voor de wijze waarop een gemeente spelregels in een spelregelkaart vormgeeft. Wel blijkt dat gemeenten in de spelregelkaart zoveel mogelijk aangeven wát zij in het gebied gerealiseerd willen hebben en zo min mogelijk hóe dat moet worden uitgewerkt. Kenmerkend is dat ernaar wordt gestreefd om de spelregels zo beperkt, flexibel en kort mogelijk te houden, dat het ambitieniveau van de verschillende spelregels integraal is afgewogen en dat de spelregels in essentie allesomvattend zijn. Dit heeft als doel dat een initiatiefnemer snel inzicht krijgt in welke mogelijkheden de locatie biedt en dat hij erop kan rekenen dat de gemeente zich aan de eigen spelregels houdt.

Consequent vasthouden

Om de spelregelkaart effectief te kunnen laten functioneren, moet de gemeente consequent bereid zijn om – als een plan aan de spelregels voldoet – binnen de wettelijke kaders medewerking te verlenen aan de realisatie van een plan – boter bij de vis! Het consequent vasthouden aan de spelregels geldt zowel in goede als slechte tijden voor de gemeente én de ontwikkelaars. De meeste gemeenten geven met voorbeelden aan dat dit lukt en effectief is gebleken. Bij een enkele gemeente ging het gemeentebestuur na verloop van tijd toch weer aanvullende eisen stellen, waardoor de voortgang vertraagde. Voor een optimaal effect op de versnelling van gebiedsontwikkeling moeten de spelregels dan ook voor een lange periode ongewijzigd blijven.

Nadien vastgesteld gemeentelijk beleid en nadere heroverwegingen zijn in principe niet van toepassing op plannen binnen het gebied waar wordt gewerkt op basis van een spelregelkaart. Tenzij van tevoren op onderdelen is aangegeven dat nieuw beleid na een bepaalde periode wordt heroverwogen. Zo’n heroverwegingsmoment is bijvoorbeeld opgenomen in de spelregels van Buiksloterham ten aanzien van circulair bouwen, omdat men op dit onderdeel ambitieus wil zijn en wil kunnen inspelen op nieuwe inzichten (en de lat dus tijdens de rit hoger wil kunnen leggen).

Liever wél duidelijkheid

Werken met een spelregelkaart biedt voor een langere periode duidelijkheid en zekerheid voor vastgoedeigenaren, bedrijven, ontwikkelaars en corporaties over de ontwikkelmogelijkheden binnen een gebied. Deze aanpak zorgt daarmee voor versnelling én integraliteit. Ten onrechte wordt vaak gedacht dat het ontbreken van (spel)regels binnen een transformatiegebied de interesse en investeringsbereidheid van ontwikkelaars vergroot. De praktijk wijst dus anders uit. Uit onderzoek van Hamerslag (2018) en uit mijn eigen interviews met stakeholders blijkt dat ontwikkelaars vaak liever duidelijkheid hebben over gemeentelijke (spel)regels dan dat de gemeente geen of slechts een globale visie vaststelt voor een gebied.

Het ontbreken van vastgelegde gemeentelijke (spel)regels, betekent in de praktijk immers niet dat de gemeente geen eisen zal stellen aan initiatieven van ontwikkelaars. De eisen die de gemeente gaat stellen zijn vooral nog niet bekend bij de ontwikkelaar. Vaak moet de gemeente er ook nog veel tijd aan besteden voordat zij heeft bepaald welke spelregels er gaan gelden voor een gebied waarvoor een ontwikkelaar al een plan heeft gemaakt en ingediend. Het blijft daarom vooral langere tijd onzeker voor de ontwikkelaar. Aan welke nog niet expliciet gemaakte eisen en ambities gaat de gemeente zijn plan toetsen? Aan welke (nieuwe) beleidskaders moet het plan alsnog voldoen?

Hierdoor ontstaat er voor de ontwikkelaar juist een veel langere onzekerheid over wat er op een perceel gerealiseerd mag worden. En daarmee ook wat de grond die hiervoor moet worden aangekocht waard is. Daarnaast duurt de planvorming bij het ontbreken van gemeentelijke spelregels vaak langer, omdat de gemeente eerst nog haar eigen standpunt moet bepalen en het plan van de ontwikkelaar meermaals moet worden aangepast voordat het voor de gemeente voldoet.

Duidelijke publieke visie

Maar er zijn nog meer voordelen. Zo kunnen spelregels voor het gebied ook antwoord bieden over de vraag welke ontwikkelmogelijkheden anderen in het gebied hebben en wat dat eventueel aan waarde kan toevoegen aan de herontwikkeling van het eigen perceel (‘wat is er mogelijk bij de buren?’). Daarnaast is een door de gemeenteraad vastgestelde spelregelkaart voor veel ontwikkelaars ook een teken dat de gemeente een duidelijke visie heeft en daadwerkelijk commitment aangaat voor de transformatie van het gebied.

Ook geeft het maken van een spelregelkaart inzicht in hoe het draagvlak bij andere stakeholders is nog voordat de plannen door ontwikkelaars zijn uitgewerkt. Hierover heeft de gemeente immers al bijeenkomsten over georganiseerd, die in een aantal gevallen door ontwikkelaars goed worden benut om contacten te leggen en om inzicht te krijgen in hoe er over planvorming gedacht wordt.

Conclusie: sneller en integraler

De duidelijkheid van een spelregelkaart vermindert de risico’s voor ontwikkelaars bij het aankopen van gronden en het uitwerken en ontwikkelen van plannen. Ook nemen de grondtransacties toe nadat een spelregelkaart is vastgesteld. Voor alle betrokkenen wordt duidelijk wat de plannen en de mogelijkheden zijn en wat de grond ongeveer waard kan zijn. De ontwikkelaars kunnen sneller een plan ontwikkelen dat binnen de (expliciet gemaakte) gemeentelijke spelregels past. Op haar beurt kan de gemeente kan sneller akkoord geven op ingediende plannen, omdat zij zelf aan de voorkant al een brede belangenafweging heeft gemaakt (die zij heeft samengevat in een spelregelkaart). De planologische procedures kunnen daardoor sneller worden doorlopen. Dat is volgens geïnterviewden ook het geval.

Voor gemeenten heeft het werken met een spelregelkaart als voordeel dat er vooraf een integrale afweging wordt gemaakt over doelstellingen en beleid die prioriteit hebben in het gebied. De toetsing van plannen gaat sneller en ook de ruimtelijke procedures die hierop volgen, verlopen sneller. Maar bovenal houdt de gemeente de regie over de uiteindelijke integrale samenhang die er in het gebied moet ontstaan. Bovendien lokt het meer initiatieven uit in de markt en leidt het tot een versnelling van de transformatie. Een nadeel voor gemeenten kan zijn dat er in gebieden met een vastgestelde spelregelkaart nadien beperkte ruimte is om de spelregels alsnog te veranderen. Het is niet onmogelijk maar het beperkt wel duidelijk de effectiviteit van het werken met een spelregelkaart.