Gebiedstransformatie vraagt om verbinden van publieke doelen met private belangen

Rotterdam Central District: plek van verblijven, komen en gaan?
Tijdens de opening van de middag roept dagvoorzitter Wouter Jan Verheul (TU Delft) op om op zoek te gaan naar de eigenlogica van verschillende spelers die bij gebiedstransformatie betrokken zijn. Alleen met meer kennis van en begrip voor elkaar kunnen duurzame coalities ontstaan. Na de opening geeft emeritus hoogleraar Hans de Jonge zijn lezing onder de titel ‘Collaborative Urbanism’. Deze is mede gebaseerd op de casus transformatie van het Rotterdam Central District (RCD). Hans de Jonge is ook voorzitter van het RCD-bestuur. Bovendien zit hij met zijn eigen bedrijf, de Brinkgroep, in het Groothandelsgebouw, dus midden in het gebied.

De Jonge schetst eerst de oude visie uit 2007 voor Rotterdam Central District. In deze visie verenigden zich publieke en private actoren. Gezamenlijk zijn een gebiedsvisie en ontwikkel- en uitvoeringsstrategie (stadslabs) ontwikkeld, waarbij de consistentie van de uitvoering (kavelontwikkeling) werd gewaarborgd. Community en profilering zijn de andere twee werkgebieden uit de visie. De doelen van deze visie zijn om een gebied te creëren waar je kunt wonen, werken en verblijven waardoor een zogenaamde ‘mixone’ (24/7, mix, levendig en attractief) ontstaat en waar het wereldse vermengd met het lokale (‘glocal’).

In de aanvankelijke plannen voor het RCD stonden hoge torens ingetekend. Maar de crisis noopte tot een herziene visie en aanpak. De Jonge werd gevraagd het bestuur van RCD te leiden en om onder meer te kijken wat de invloed van de Hogesnelheidslijn is op Rotterdam. Zijn conclusie: mensen wonen waar ze willen en komen alleen om te werken naar Rotterdam. Een betere verbinding van de stad met de omgeving kan dus ook een leegloop van de stad stimuleren. Dat betekent dat stedelijke transformatie rondom knooppunten meer moet bieden dan een station waar mensen komen en gaan. Het moet ook gaan om het creëren van een omgeving waar mensen willen verblijven.

Vanuit de zaal wordt de vraag gesteld of het RCD wel een geliefde plek is om te wonen. De Jonge geeft aan dat de bewoners dat wel vinden, maar dat anderen zich afvragen of er 's avonds nog wel wat te doen is. Ondanks de verbeteringen (zoals het nieuwe station) zijn de openbare ruimten nog leeg en bestaan de plinten grotendeels uit spiegelglas. Het imago van kantorengebied en efficiënte transitiezone bestaat nog steeds. Het doel van de gemengde stad uit de visie van 2007 is dus nog niet helemaal bereikt. Bij de opening van het Rotterdam Centraal Station in 2014 dachten sommigen dat het klusje van de gebiedsontwikkeling RCD geklaard was, maar volgens Hans de Jonge is het pas net begonnen.

De middag gaat verder met een toer door het Rotterdam Central District onder leiding van drie deskundigen van het RCD, zodat de deelnemers van de masterclass de ontwikkelingen, problemen en kansen kunnen zien. “Het station zelf is echt een verbetering, maar de plekken rondom het station nodigen nog te weinig uit tot verblijven”, vertelt Oscar de Grave, ontwikkelaar en lid van het RCD bestuur. Een deelnemer merkt op dat er wel publieke plekken zijn maar dat deze soms verstopt zitten, zoals de eerste verdieping van het Gebouw Delftse Poort (ook bekend als het Nationale Nederlanden-gebouw).

Tijdens de rondleiding wordt ook het terrein rondom het Schiekadeblok bezocht, een typische stedelijke rafelzone met een biergarten en de houten luchtsingel. Deze tijdelijke functies zijn zo populair geworden, dat de meeste functies in de plint daar gehandhaafd blijven en worden opgenomen tussen de nieuwbouwprojecten.

Durf en diversiteit in gebiedstransformaties
Het tweede deel van de middag gaat over gebiedstransformaties in alle delen van bestaand bebouwd gebied in de stad. Wouter Jan Verheul gaat verder in op rollen en instrumenten van overheden en marktpartijen bij stedelijke transformaties. Voor de Agenda Stad van het Ministerie van BZK en de partijen betrokken bij de City Deal Binnenstedelijk Bouwen en Transformatie, onderzocht hij de voorwaarden om gebiedstransformaties te doen slagen.

Mismatch woningvraag en transformatiepotentie in de bestaande stad 
Gezien de voorspelde groei van het aantal inwoners van de Nederlandse steden, staat ons een aantal uitdagingen te wachten. Hoe zorgen we voor het open houden van de groene gebieden rondom de stad? En hoe kunnen we het bestaand bebouwd gebied transformeren, terwijl dat vaak heel duur en ingewikkeld is? Het aantal woningen dat nodig is neemt immers toe door een stijging van het aantal eenpersoonshuishoudens. Voor woonlocaties is er meer behoefte aan wonen in stedelijke gebieden.

Verheul nuanceert deze observaties. Volgens hem is er niet alleen sprake van een trek naar de (binnen)stad, maar ook van aantrekkingskracht van de totale stedelijke agglomeratie. Er is een dominante voorkeur te zien onder dertigers met kinderen en ouderen voor laagstedelijk wonen. Studenten, hoogopgeleide starters en een beperkt aantal gezinnen hebben de voorkeur voor hoogstedelijk wonen. Overheden spelen met beleidsambities in op deze ontwikkelingen aan de vraagzijde, zoals het stimuleren van meer stedelijk wonen en bouwen in brownfields (zoals voormalige industriegebieden) boven greenfields (de open groene ruimte).

Er is echter een mismatch zichtbaar tussen de woningvraag en de transformatiepotentie in de bestaande stad. Zo zijn er juridische barrières (lastige en langdurige procedures, nationale en lokale regels), bestuurlijk-organisatorische barrières (onduidelijke of afwezige omgevingsvisie en gebrek aan ambtelijke expertise en continuïteit door de vierjaarstermijn) en financiële barrières (hoge grondproductiekosten, hoge kosten door grondspeculatie en een onzeker rendement voor beleggers). Vanwege deze barrières wordt slechts 25% van de woningbouwopgave binnen de stadsgrenzen door de markt opgepakt. Decennialang heeft de overheid woningbouw en stedelijke herontwikkeling flink gesubsidieerd, maar sinds het beëindigen van de subsidies vanuit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) lijkt dat tijdperk voorbij. Verheul geeft op basis van deze barrières een handelingsperspectief voor stedelijke gebiedstransformaties.

Voor stap 2 (aanwenden van aanvullende instrumenten) zijn er vier instrumenten te onderscheiden: regulerend (een aantal eisen stellen), richtinggevend (een visie maken en bekendmaken), faciliterend (de juiste partijen bij elkaar brengen) en stimulerend (andere partijen motiveren, bijvoorbeeld via revolverend investeren).

Verheul illustreert de categorie stimulerende instrumenten aan de hand van cases uit het buitenland. Zo wordt er in de Verenigde Staten vanuit de overheid op een slimme manier gebruikgemaakt van de luchtrechten. Wanneer een ontwikkelaar hoger dan een bepaald aantal verdieping wil bouwen, dient deze een bijdrage te leveren aan het publiek belang, bijvoorbeeld door de begane grond publiek toegankelijk te maken en te investeren in de openbare ruimte rondom het gebouw. In New York City worden POP’s (Privately Owned Public Spaces), en BID’s (Business Improvement Districts) ingezet als onderhandelingsinstrument: private partijen mogen bouwen, mits ze zelf ook publieke ruimte ontwikkelen. De onderliggende mechanismen van deze cases laten zien hoe publieke doelen met private belangen verbonden kunnen worden zodat er synergie ontstaat.

Tot slot (stap 3) zal in sommige gevallen nog steeds een financieel tekort bestaan. Hierdoor is een overheidsinvestering aan de orde. Het idee hierachter is dat de investering leidt tot positieve welvaartseffecten in een gebied. Bovendien heeft het een multiplier effect, dus dat de publieke investering leidt tot private vervolginvestering.

De grote verschillen per locatie hebben ertoe geleid dat overheden een gerichte case-by-case-benadering hanteren. Hierbij zijn financiële belangen en maatschappelijke doelen onderdeel van de afweging. 

Praktijkervaringen en visies kennispartijen, de publieke en private sector
Tijdens het daaropvolgende forum en de workshops komt de praktijk aan het woord. Dit gebeurt vanuit de private sector (Desirée Uitzetter, directeur gebiedsontwikkeling BPD), de publieke sector (Gertjan Giele, programmamanager woningbouw Gemeente Den Haag) en de wetenschap (Erwin Heurkens, onderzoeker TU Delft Urban Development Management).

Praktijkvisie: gemeenschappelijk belang
De toekomst is lastig te voorspellen, daarom is een mix aan oplossingen nodig om slim te verstedelijken stelt Desirée Uitzetter (BPD). De druk op de woningmarkt neemt enorm toe, waarschuwt zij, dus we moeten oppassen dat we niet te veel op de korte termijn nadenken. BPD brengt daarom ieder jaar een hittekaart van de woningmarkt uit en probeert hierop te reageren door 10 tot 30 jaar vooruit te kijken.

Uitzetter geeft aan dat BPD zich zorgen maakt over de kennis en kunde van practitioners, aangezien veranderingen elkaar snel opvolgen en moeilijk bij te houden zijn. Om innovatief te zijn is het van belang te blijven onderzoeken: werk aan de winkel dus voor de TU Delft, aldus Uitzetter. Bij stedelijke transformaties zijn veel publieke en private partijen betrokken, en voor een succesvolle samenwerking moet er door het eigen belang heen naar het gemeenschappelijk belang gekeken worden. In de praktijk is het echter soms zo dat je vanuit een publiek-private samenwerking start met gelijkgestemde belangen, maar dat die belangen gaandeweg veranderen.

Publieke visie: strijd om de stad
Gertjan Giele (programmamanager woningbouw Gemeente Den Haag) gaat in op de woningbouwproductie en de manier waarop de gemeente Den Haag om gaat met de groei van de stad. Tussen 2011-2017 is de bouw gestart van zo’n 13.500 woningen, waarvan 3.600 woningen via verbouw/transformatie.

Voor Den Haag zijn de prognoses voor de groei van de stad hoog. Voorspellingen tot 2040 lopen uiteen van 80.000 tot 120.000 nieuwe inwoners. Deze groei moet voor Den Haag vrijwel geheel binnenstedelijk worden opgevangen. De gemeente heeft de ambitie om tot 2040 circa 50.000 woningen bij te bouwen. Dit komt neer op 2.000-2.500 woningen per jaar. Bij de programmering wordt onder andere ingezet op betaalbaarheid (30% sociale woningbouw en 20% middeldure huursector). Daarnaast zet de gemeente in op Kleinschalig Opdrachtgeverschap en transformatie van verouderde kantoorgebouwen.

Om de groeiambities te bewerkstelligen, regisseert de gemeente waar moet en faciliteert waar kan. Zo is er het zogenaamde HIT-team, het Haags Initiatieven Team, dat particuliere initiatieven snel toetst op haalbaarheid en snel ontwikkelen stimuleert.
De toekomstvisie voor de ruimtelijke ontwikkeling van Den Haag is vastgelegd in een Agenda Ruimte voor de Stad. Tevens is er recent een hoogbouwvisie opgesteld: Eyeline Skyline.

De opgave voor Den Haag is niet alleen te zorgen voor opvang van de verwachte inwonersgroei. Maar ook nieuwe opgaven, zoals energietransitie, mobiliteitsopgaven, leefbaarheid, sociale inclusiviteit, new-economy en klimaatadaptatie bepalen de agenda voor het vormgeven van de toekomst. De ruimtelijke ordenings ambities van de Den Haag zijn daarbij samen te vatten in verdichten, vergroenen en verduurzamen.

In Den Haag is na de crisis beperkt ingezet op actief grondbeleid. Grootschalige gebiedsontwikkelingen zijn op dit moment in Den Haag dan ook beperkt. Het grootste deel van de bouwproductie wordt gerealiseerd door het faciliteren van een groot aantal particuliere initiatieven verspreid over de stad (zie afbeelding hieronder).

De groei van de stad wordt bemoeilijkt door de beperkte (ontwikkel)ruimte die Den Haag heeft. Daarnaast noodzaken de onderling concurrerende ruimteclaims (wonen, economie, groen, water etc.) tot efficiënte planontwikkeling en ruimtegebruik. Een kans is er omdat er een grote hoeveelheid institutioneel investeringskapitaal beschikbaar is voor woningbouw in steden met een sterke woningmarkt, zoals Den Haag.

Hier vervult de gemeente een verbindende rol. De gemeente verbindt daarbij Partijen, Posities, Programma’s. Giele geeft aan dat dit een belangrijke inzet van de gemeente is. Daarnaast heeft sinds de crisis ook het Kleinschalig Opdrachtgeverschap een vlucht genomen. Jaarlijks worden ongeveer 200 woningen op deze wijze aan de stad toegevoegd. 

Wetenschapsvisie: wacht niet op publieke regels
Vanuit de wetenschap hebben we het bij stedelijke governance over de driehoeksverhouding tussen het publieke, het private en de maatschappij, aldus Erwin Heurkens (TU Delft). Hierbij zien we de ontwikkeling waarbij overheidspartijen meer ruimte laten aan private en maatschappelijke initiatieven. 

Binnen de private en maatschappelijke sector zien we dan ook de tendens dat meer partijen zich mengen in gebiedsontwikkeling, volgens Heurkens een gezonde ontwikkeling. Heurkens bespreekt vier vormen van privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling (ontwikkelaar-, belegger-, burger-, en bedrijf-gestuurde) aan de hand van verschillende cases. 

Bij de ontwikkelaar-gestuurde gebiedsontwikkeling Bristol Harbourside is bij de financiering van een ‘Centre for Performing Arts’ een nationaal loterijfonds gebruikt. In de UK geeft de loterij ook gelden aan publiek vastgoed, mits private partijen eenzelfde bedrag bij leggen om deze functies mogelijke te maken. Hierdoor is er een win-win situatie gecreëerd voor publiek en private partijen. 

Bij de belegger-gestuurde ontwikkeling in Sydney Barangaroo South heeft de ontwikkelende belegger geïnvesteerd in een waterneutraal gebouw en omliggende infrastructuur welke voorbij ‘compliance’ gaat (wat wettelijk noodzakelijk is), met andere worden belegger Lendlease wacht niet op publieke regels of incentives. Reden hiervoor is dat het bedrijf een lange termijn investeringsstrategie en integrale en duurzame ontwikkelvisie hanteert. Vergaande duurzaamheidsmaatregelen, zoals het inspelen op een toekomstig watertekort, worden vanuit rendement oogpunt bezien. Immers huurders willen zich ermee in toenemende mate associëren en ervoor betalen, en toekomstig geïnteresseerde beleggers zien zulke maatregelen als garantiestelling op rendement, het reduceert investerings- en afzetrisico voor Lendlease. Zulke kapitaalkrachtige ontwikkelende beleggers zien we in Nederland nog nauwelijks. 

Heurkens eindigt met inzichten over een hernieuwde rolinvulling van publieke en private partijen bij gebiedstransformaties, en een aantal vragen over Nederlandse gebiedstransformaties die in de workshop hierna aan de orde kwamen. Welke private rollen zijn kansrijk en meer noodzakelijk voor het realiseren van duurzame gebiedstransformaties? Welke (in)formele aspecten van publiek-private samenwerking vergen meer/veel aandacht bij gebiedstransformaties? En welke kennis moet meer geïntegreerd worden in de gezamenlijke aanpak van gebiedstransformaties?

Conclusie en belangrijkste inzichten
Aansluitend op de presentaties van Uitzetter, Giele en Heurkens gingen de deelnemers met hen in gesprek. Dat leidde tot vier belangrijke inzichten:

1. Samenwerking in de ‘triple helix’ begint met het werken aan meer kennis van en begrip voor elkaars positie.
   
   
2. Druk waarde niet alleen uit in euro's, maar ook in de bijdrage aan het maatschappelijk belang. Als een te bouwen of renoveren gebouw beter ingebed wordt in zijn omgeving, dan is dat op de lange termijn ook beter voor de waarde ervan. Een probleem waar de deelnemers daarbij tegenaan lopen, is om die waarde op de lange termijn inzichtelijk te maken. Er is dus meer onderzoek voor ‘value capturing’ nodig.
   
   
3. Maak een planning voor de langere termijn. Hierdoor neemt de focus op een snelle terugverdientijd af, en weten alle partijen wat ze van elkaar kunnen en mogen verwachten.
   
   
4. Stuur op gemeenschappelijke waarden en koppel de agenda’s van de verschillende betrokkenen.

Volgende Masterclass
Op donderdag 22 maart vindt de tweede masterclass over binnenstedelijke transformaties plaats. Hierin gaan de deelnemers en sprekers dieper in op de financiële kant van gebiedstransformaties. U kunt zich aanmelden door een e-mail te sturen naar gebiedsontwikkeling@tudelft.nl. Daarnaast vindt in de maanden mei en juni de MCD-lesmodule Urban Finance & Investments plaats. Hierin gaan betrokkenen dieper in op de financiering van gebiedsontwikkeling en –transformatie.