Gebiedstransformatie: waar een wil is, is een (juridische) weg!!!

Daniëlle Roelands-Fransen en Robin Aerts

26 mei 2013

5 minuten

Opinie Het bewonen van een tot loft omgebouwd voormalig pakhuis in de stadshavens. Wie droomt daar nu niet van? Op bestaande bedrijventerreinen en binnen stedelijk gebied is een scala aan locaties aan te wijzen dat zich uitstekend leent voor een succesvolle transformatie tot woongebied.

Tot voor kort werden dergelijke transformatieplannen vroegtijdig de kop in gedrukt door de in het gebied aanwezige bedrijvigheid en de daarbij behorende milieuhinder. Eerst diende milieuruimte vrijgemaakt te worden door het beëindigen of beperken van deze bedrijvigheid. Pas daarna werd de deur open gezet voor nieuwe functies zoals woningbouw. Het vrijmaken van milieuruimte was een intensief en tijdrovend project waarmee vaak een paar jaar gemoeid was. Ontwikkelaars, financiers en potentiële kopers wachtten daar niet op en staken hun tijd, moeite en geld begrijpelijkerwijs in projecten die “makkelijker” te realiseren waren.

Kort en goed: de van oudsher bestaande impasse tussen gebiedsontwikkeling en aanwezige milieubelasting zorgde ervoor dat voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen spaak liepen. Met de introductie van het instrument “ontwikkelingsgebied” in de Crisis- en herstelwet (Chw) heeft de wetgever een belangrijke stap gezet om deze impasse te (kunnen) doorbreken.

Het ontwikkelingsgebied in de Chw

Een ontwikkelingsgebied is een gebied – bestaand stedelijk gebied, bestaand bedrijventerrein of gebied ter uitbreiding van de haven van Rotterdam – dat in het Besluit uitvoering Chw is aangewezen als gebied waarbinnen milieugebruiksruimte vrijgemaakt kan worden ten behoeve van maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Inmiddels zijn in het Besluit uitvoering Chw 21 gebieden aangewezen als ontwikkelingsgebied. Het betreft bijvoorbeeld Zaanstad Midden, Amersfoort Kop van Isselt, Apeldoorn Kanaalzone en de spoorzones in Deventer en Zwolle. Het merendeel van de aangewezen gebieden ligt in middelgrote gemeenten die binnenstedelijk gelegen bedrijven of infrastructuur (spoor of autoweg) willen combineren met woningbouw, waardoor het gebied getransformeerd wordt tot een hoogwaardig gemengd stedelijk gebied. De lijst met aangewezen ontwikkelingsgebieden is niet vastomlijnd. Het Besluit uitvoering Chw wordt regelmatig gewijzigd. Hierdoor is het mogelijk om nieuwe ontwikkelingsgebieden aan te melden bij het ministerie van Infrastructuur & Milieu.

Het vrijmaken van milieugebruiksruimte binnen ontwikkelingsgebieden gebeurde tot voor kort door middel van het zogenaamde gebiedsontwikkelingsplan. Op 25 april jl. is de Chw gewijzigd en is het gebiedsontwikkelingsplan geïntegreerd in het bestemmingsplan. Hierdoor vormt het bestemmingsplan het juridisch instrument om milieugebruiksruimte vrij te maken. Dit gebeurt op verschillende manieren.

In de eerste plaats kan de gemeente de beschikbare milieugebruiksruimte binnen een ontwikkelingsgebied opnieuw verdelen en daarvoor maatregelen vastleggen in het bestemmingsplan. Daarbij kan een fasering van de projecten en maatregelen voorgeschreven worden in het bestemmingsplan. Op die manier ontstaat de nodige flexibiliteit in de uitvoering en is een voorwaardelijk verband aan te brengen tussen milieubelastende ontwikkelingen en maatregelen die meer milieugebruiksruimte creëren. Zo kan bijvoorbeeld worden voorgeschreven dat het pas is toegestaan om woningen te bouwen als eerst een geluidwerende voorziening is aangebracht.

In de tweede plaats kan in het bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied voor een periode van maximaal 10 jaar worden afgeweken van enkele specifieke in de Chw genoemde wettelijke normen. In de praktijk heeft dit als belangrijk voordeel dat niet eerst gewacht behoeft te worden totdat milieugebruiksruimte is vrijgemaakt. Integendeel, het transformatieproces kan al in gang worden gezet vooruitlopend op het daadwerkelijk vrijmaken van milieugebruiksruimte. Anders dan tot voor kort het geval was, is het dus bijvoorbeeld mogelijk om een bestemmingsplan vast te stellen waarbij niet aan de geluidsnormen wordt voldaan - omdat er op het moment van vaststellen van het bestemmingsplan nog een geluidveroorzakend bedrijf aanwezig is in het plangebied - maar wel zeker is dat deze in de tien jaar na vaststelling van het bestemmingsplan zal vertrekken, zodat alsnog –na maximaal 10 jaar - aan de geluidnormen wordt voldaan.

Naast het bestemmingsplan biedt de Chw ook de mogelijkheid om het milieuspoor in te zetten om de milieugebruiksruimte binnen een ontwikkelingsgebied te optimaliseren. Zo kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld een omgevingsvergunning van een inrichting wijzigen en de bestaande rechten van de inrichting aanpassen. Daarbij geldt wel als randvoorwaarde dat van deze rechten gedurende drie jaar geen gebruik is gemaakt, of naar redelijke verwachting geen gebruik zal worden gemaakt.

Ervaringen in de praktijk

Het instrument ontwikkelingsgebied wordt tot op heden slechts sporadisch ingezet. Uit de rechtspraak is slechts één voorbeeld bekend. Het betreft het ontwikkelingsgebied Maasdonk Nuland Oost. In deze zaak werd het instrument ingezet om de herstructurering van een bedrijventerrein en de bouw van 275 woningen in een aangrenzend gebied mogelijk te maken. Normaal zou deze transformatie afketsen op de milieucontour van een aanwezig recyclingbedrijf. Deze milieucontour lag namelijk over een groot deel van het gebied waar de nieuwe woningen waren voorzien.

Zonder het instrument ontwikkelingsgebied zou het recyclingbedrijf juridisch gezien eerst gesaneerd moeten worden voordat de transformatie van het gebied tot woningbouwlocatie doorgang kan vinden. Dit had tot gevolg dat het bedrijf achterover leunde en de initiatieven van de overheid op dit punt afwachtte. Pas nadat het instrument ontwikkelingsgebied in stelling werd gebracht kwam het bedrijf in beweging en werd op korte termijn overeenstemming bereikt tussen partijen. Het instrument ontwikkelingsgebied heeft in deze zaak duidelijk als breekijzer gefungeerd.

Nu het eerste schaap over de dam is, verwachten wij dat er meer zullen volgen en dat het instrument ontwikkelingsgebied vaker ingezet zal worden. Dit biedt perspectief voor ontwikkelaars, overheden en financiers die zich bezighouden met gebiedstransformaties.

Conclusie

“Tussen droom en daad staan wetten in de weg (en praktische bezwaren)”. Deze overbekende dichtregel van Willem Elsschot vormt de kern van de problemen waartegen de praktijk tot voor kort aanliep bij transformatieprocessen op bestaande bedrijventerreinen en binnen stedelijk gebied.

Met de introductie van het instrument ontwikkelingsgebied is het mogelijk om gebiedstransformaties niet een vroegtijdige dood te laten sterven. Over de band van het bestemmingsplan en door het aanpassen van de omgevingsvergunning van inrichtingen kan binnen ontwikkelingsgebieden milieugebruiksruimte worden vrijgemaakt. Daarmee is de weg vrijgemaakt voor gebiedstransformaties.

Waar een wil is, is inmiddels ook een (juridische) weg!