Gebiedstransformaties vereisen meervoudige en lerende aanpak

Uit de startnotitie van de Nationale Omgevingsvisie blijkt dat het Rijk de voorkeur geeft aan transformatie van bebouwde gebieden boven het bouwen in landelijk gebied. Dit pleidooi komt voort uit het duurzaamheidsbelang van het behouden van groene gebieden buiten de stadsgrenzen en het verduurzamen van het bestaand bebouwd gebied binnen de stad. Dit belang gaat gepaard met het economisch belang van sterke en diverse stedelijke agglomeraties van werken en wonen. En met het sociaal belang van betaalbare woningen en beperkte sociaaleconomische verschillen in gebieden. Maar gebiedstransformaties mogen  dan wel gewenst zijn, in de praktijk blijken ze duur en ingewikkeld. Terwijl ze het in deze tijd zonder ruime subsidies moeten stellen. Hoe kunnen deze lastige gebieden dan toch worden getransformeerd?

Diverse barrières

In de tijd dat het woningaanbod ver achter blijft bij de vraag, huurprijzen stijgen en verstedelijking plaatsvindt, ligt het voor de hand te denken dat de markt liever gisteren dan vandaag in dit soort gebieden stapt en de transformatie zelf oppakt. Private ontwikkelpartijen lopen echter tegen juridische-, bestuurlijk-organisatorische- en vooral financiële barrières aan. Denk aan lastige procedures, aanpassingen van bestemmingsplannen en de steeds wisselende of afwezige stadsvisies. Door het onteigenen van bestaande bedrijven, bodemsanering en hoge proces- en infrastructuurkosten ontstaan onrendabele toppen en gaten in de grondexploitatie (GREX). Flinke voorinvesteringen met een lange terugverdientermijn zijn daarvoor nodig, waar financiers niet altijd happig op zijn. De hoge kosten zijn in de grondexploitatie alleen te dekken met dure vastgoedproducten, vaak in hoge dichtheden ontwikkeld. Daar is echter lang niet overal en altijd vraag naar. Beleggers zijn onzeker over het rendement van sommige vastgoedproducten en kunnen om fiscale redenen niet investeren in de ontwikkelfase van gebiedstransformaties.

Behoefte aan maatwerk

Uit onderzoek naar praktijkcases in binnen- en buitenland en op basis van diverse gesprekken met tientallen betrokkenen, blijkt dat duurzame gebiedstransformaties niet gebaat zijn bij generiek beleid of alom toepasbare instrumenten. Verloederde gebieden die vragen om transformatie verschillen enorm. De diverse marktsituaties, ruimtelijke opgaven, initiatiefnemers en woonvoorkeuren in de Nederlandse stedelijke regio’s vragen om maatwerk: om diversiteit in gebiedsallianties, instrumenten en woonmilieus. Gebiedstransformaties moeten rekening houden met economische onzekerheden en een meer pluriforme samenleving, met een variëteit aan levensstijlen, woontypevoorkeuren en financiële mogelijkheden. Daarnaast zal er plek moeten zijn voor zowel planmatige woningbouw, als voor stedelijke accupunctuur. Integrale planvorming moet gecombineerd kunnen worden met lokale initiatieven. Deze diversiteit moet door nationaal beleid worden erkend en gestimuleerd.

Stappenplan

Stap 1: gemeentelijke basis op orde

Alvorens aanvullende investeringen of andere instrumenten te verlangen, kunnen gemeenten nu al veel doen. Zo kunnen zij hun expertise over instrumentarium, allianties en business cases via opleidingen en kennisnetwerken verstevigen. Op veel plekken ontbreekt de mens- en slagkracht om adequaat te reageren op marktinitiatieven.

Ook geldt dat gemeenten gebiedstransformaties kunnen faciliteren door slim met bezwarende normen om te gaan, lokale regeldruk te verminderen en het programma van eisen voor locaties reëel te houden.

Stap 2: aanvullende instrumentenmix

Zelfs als gemeenten hun uiterste best doen om de basis op orde te krijgen, zullen gebiedstransformaties niet overal van de grond komen. Naast het bestaande repertoire zijn daarom andere instrumenten nodig om private investeringen uit te lokken.

Op dit moment handelen overheden nog maar weinig vanuit een meervoudige manier van sturen in gebiedstransformaties. Er wordt vaak voor één rol of instrument gekozen, terwijl onderzoek uitwijst dat het bij succesvolle projecten altijd gaat om verschillende sturingsvormen en een op maat gemaakte instrumentenmix. De instrumentenwaaier in de onderstaande figuur kan daarbij helpen. Uit de verkenning komt naar voren dat overheden gebiedstransformaties op vier manieren kunnen aanjagen: richting geven, reguleren, stimuleren en faciliteren. Binnen deze meervoudige manier van sturen is te kiezen uit instrumenten, die al dan niet gecombineerd zijn in te zetten. Daaronder zijn ‘zachte’ (lees: communicatieve/relationele instrumenten) en ‘harde’ (financiële/juridische) instrumenten. De instrumentenwaaier bestaat zowel uit ‘rijpe instrumenten’ (klaar voor toepassing) als ‘groene instrumenten’ (nog experiment, vervolgonderzoek of stelselwijzigingen nodig).

Figuur: instrumentenwaaier

Stap 3: gerichte overheidsinvesteringen

Ondanks het op orde brengen van de basis en ondanks de toepassing van nieuwe aanvullende instrumenten, zal in veel gevallen toch nog een financieel tekort bestaan. De vraag is dan op welke wijze, voor welke publieke doelen en onder welke voorwaarden overheidsinvesteringen gedaan kunnen worden om gebiedstransformaties van de grond te krijgen. Financiële steun van de overheid kan variëren van publieke infrastructuurvoorzieningen tot en met exploitatiebijdragen. De steun hoeft niet door middel van algemene subsidies, maar kan door gerichte investeringsgelden aan gebiedstransformaties toe te kennen, mogelijk in een claw back (terughaal) constructie. Publieke investeringsgelden leiden doorgaans tot private vervolginvesteringen. Diverse Nederlandse cases hebben een multiplier van 10 tot 18 laten zien. Op basis van kosten-batenanalyses kan financiële steun worden gerechtvaardigd met verwijzing naar per saldo positieve welvaartseffecten, bijvoorbeeld economische agglomeratie-effecten en het open en groen houden van onbebouwd gebied. Het saldo van maatschappelijke kosten en baten is evenwel niet per definitie positief bij iedere binnenstedelijke transformatie. Er zijn (grote) verschillen tussen stedelijke regio’s en tussen gebieden daarbinnen. 

Lerend vermogen

Of het nu gaat om het toepassen van instrumenten of het afwegen van investeringen, een breed geuite zorg is dat de partijen die zich bezig moeten houden met gebiedstransformaties daarvoor onvoldoende zijn toegerust. In ons onderzoek kwam meer dan eens naar voren dat een gebrek aan menskracht, een hoog verloop van medewerkers en een algemeen gebrek aan kennis en vaardigheden voor partijen een groot probleem vormen — vooral bij gemeenten. Naast meervoudig sturen en het toepassen van een juiste instrumentenmix, vragen gebiedstransformaties om lerend vermogen. Dit vermogen moet worden gevoed door een vitale kennisinfrastructuur waaraan zowel academische- als praktijkdeskundigen zijn aangesloten. Ervaringen en aanbevelingen met betrekking tot bestaande en nieuwe instrumenten voor gebiedstransformaties kunnen dan snel worden verspreid.

Experimenteerruimte

Naast een kennisinfrastructuur vragen gebiedstransformaties tot slot om experimenteerruimte. Door middel van pilotprojecten kunnen nieuwe elementen aan de Nederlandse ruimtelijke ontwikkelingspraktijk worden geïntroduceerd én gemonitord. Wijs gebiedstransformaties bijvoorbeeld aan als ‘living lab’, wat commitment creëert om te leren en te evalueren. De gerichte overheidsinvesteringen in gebiedstransformaties zijn te onderzoeken op meervoudige waardecreatie, zoals de energie-neutrale of leefbare wijk, in plaats van alleen vierkante meters vastgoed of aantallen woningen.

Zonder weloverwogen investeringen en zonder kennis en kunde over bestaande en nieuwe instrumenten komen gebiedstransformaties niet van de grond of worden publieke doelen gemist. Omdat in duurzame gebiedstransformaties grote ruimtelijke, sociale, economische opgaven samenkomen, moeten zij hoog op de nationale en regionale agenda staan. Een werkelijk meervoudige, lerende aanpak zal door alle overheidslagen én de private sector moeten worden omarmd. 

Meer lezen over dit onderzoek? Kijk op www.gebiedstransformaties.nl voor het hele onderzoeksrapport.

Door de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling (SKG) is op 22 maart in Utrecht een expertmeeting georganiseerd waarin de conceptbevindingen zijn getest en verrijkt. Deze bijdrage is een ingekorte, aangepaste versie van een artikel uit RO Magazine (juli 2017).