Gebruikers centraal bij ruimtelijke investeringen

Zelfs als de economie zich herstelt, keert de oude formule voor gebiedsontwikkeling niet meer terug. De crisis van de laatste jaren zal niet gauw uit het geheugen verdwijnen en stedenbouwkundige en culturele tendensen wijzen in dezelfde richting: weg van de grootse plannen, op zoek naar de kleine ontwikkelingsruimte, met meer ruimte voor het particuliere initiatief. Maar investeerders in de ruimtelijke ontwikkeling zoeken wel houvast, ongeacht of het om professionele of incidentele investeerders gaat, of het om vele miljoenen draait of om kleine bedragen. Dat geldt zeker ook voor gemeenten, die uiteindelijk worden aangesproken op de kwaliteit van de leefomgeving.

In 2010 maakte de Stadsregio Rotterdam afspraken met alle regiogemeenten over het verstedelijkingsbeleid. Niet de woningaantallen, maar de kwaliteit van de woonmilieus voerde daarbij de boventoon. De nieuwe economische realiteit stelt deze afspraken op de proef. Met het symposium Op goede gronden in juni en een serie gesprekken heeft de Stadsregio Rotterdam onderzocht hoe gemeenten daar in hun grond- en ontwikkelingsbeleid op kunnen reageren. Betrek de gebruiker beter bij de ontwikkeling of maak hem er zelfs medeverantwoordelijk voor, luidde de belangrijkste conclusie. Via constructies van co-creatie of zelfs risicodragend, als participant in een geïntegreerde gebiedsexploitatie.

Coalition of the willing

Een project dat deze omslag markeert, is de herstructurering van het Visserijplein in Rotterdam. Het plein vormt het hart van de vooroorlogse stadswijk Bospolder-Tussendijken. Het wijkcentrum staat er en is tweemaal per week het toneel van een levendige markt. Het plein kan een sleutelrol vervullen in de noodzakelijke vernieuwing van de wijk. Maar het heeft daar op dit moment niet de kwaliteit voor. De openbare ruimte, de maatschappelijke voorzieningen en een deel van het aanliggende vastgoed zijn toe aan vernieuwing. “Samen met Proper-Stok, de gemeente Rotterdam en de deelgemeente Delfshaven werkten we aan een plan voor de herstructurering,” zegt Bart Kesselaar, manager gebiedsontwikkeling bij de woningcorporatie Havensteder. “Dat deden we volgens de bekende ontwikkelstrategie. Wij brachten de woningen in en zouden die voor een deel na de ontwikkeling weer terugnemen. De gemeente zou hetzelfde doen met de grond en maakte de grondexploitatie. Een subsidie uit het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) dekte het tekort van ruim tien miljoen af.”

Maar het ISV-geld bleef uit en het ontwikkelingsmodel stortte in. Hulp kwam van het Watertorenberaad, een gezelschap professionals in gebiedsontwikkeling dat in de Watertoren van Dordrecht op zoek ging naar een antwoord op de crisis en Bospol-der-Tussendijken als pilot adopteerde. Zoek aansluiting bij de directe belangheb- benden, was een van de aanbevelingen. Maar niet om de eigen plannen te verkopen. Kesselaar: “We richtten onze blik veel nadrukkelijker naar buiten en spoorden alle beschikbare denkkracht op. Heel veel partijen bleken bereid om mee te denken. Grote partijen zoals de Triodos Bank, Eneco en gemeentelijke diensten, maar ook mensen en organisaties uit de buurt. De buurtsupermarkt wilde bijvoorbeeld best bijleggen, in ruil voor een mooie plek aan het nieuwe plein. Al die verzamelde denkkracht leverde veel energie op.” Iedereen die iets kan toevoegen, was welkom. Er ontstond een coalition of the willing met overlappende belangen. Zij leggen elk hun steentje bij. Deze nieuwe manier van gebiedsontwikkeling vraagt andere competenties, aldus Kesselaar. “We moesten onze eigen agenda loslaten, ontvankelijk zijn voor nieuwe ideeën en bouwen aan de relaties en het vertrouwen. Dat vraagt om wat ik noem ‘verbindend onderhandelen’, zoeken naar wederzijdse belangen, zonder uit het oog te verliezen dat iedere afzonderlijke partner zich afvraagt wat er voor hem in het vat zit. Alle partijen doen voor eigen rekening en risico mee, in het vertrouwen dat die inzet zich zal terugbetalen bij de ontwikkeling zelf. Het gaat in de nieuwe gebiedsontwikkeling om kracht in plaats van macht.”

Gebiedsexploitant

Op dit moment onderzoeken de partners van het Visserijplein op welke wijze de uitvoering het beste georganiseerd kan worden. Zodra er fysieke resultaten zichtbaar zijn, zullen ook andere investeerders zich melden, is de verwachting. Gebiedsontwikkeling evolueert zo van een afgebakend project, beginnend met een initiatief en eindigend bij de oplevering, naar een proces dat zich rekenschap geeft van de exploitatie vooraf en na afloop. Op het symposium in Rotterdam schetste Aeisso Boelman, senior consultant bij het bureau Fakton, dit beeld. Hij noemt het ‘gebiedsexploitatie’. “Gebiedsontwikkeling volgde lang een volgtijdelijk model,” zegt Boelman. “Na de grondexploitatie kwam de vastgoedontwikkeling. Beide werden afgesloten met een transactie en de bijbehorende winstneming. De grondexploitant verzilverde de bouwrijp gemaakte grond en de projectontwikkelaar verkocht het gerealiseerde vastgoed. Daarna pas kwam de exploitatie van het vastgoed en de openbare ruimte aan de orde. Bij de bouw was de eindgebruiker dikwijls nog niet in beeld. Zo kan dat niet meer. Tegenwoordig staat juist de gebruiker centraal. Bovendien speelt de ontwikkeling zich vaker binnen de stadsgrenzen af, waardoor het plan ingrijpt op lopende vastgoedexploitaties en bestaand openbaar gebied. En omdat er prestaties worden verlangd op het gebied van duurzaamheid, is ook de toekomstige exploitatie aan de orde.” In de nieuwe gebiedsontwikkeling lopen de exploitaties van grond, openbare ruimte en vastgoed parallel. De kunst is om minimaal een deel van de rendementen vast te houden in het gebied, in plaats van te laten wegvloeien via winstnemingen. Boelman: “Dat kan als er één enkele organisatie is die alle kosten en opbrengsten in beeld heeft en redeneert vanuit de lange termijn. Zo’n gebiedsexploitant heeft er geen belang bij om tussentijds winsten uit het gebied weg te nemen, maar zet ze juist in om de exploitatiemogelijkheden op lange termijn te verbeteren. Daarmee ontstaat ook ruimte voor nieuwe initiatieven die bij aanvang van het proces nog niet in beeld zijn, en voor tijdelijke verhuur als een eigenaar de tijd nog niet rijp vindt voor een grote investering.” Binnen een gebiedsexploitatie komen nieuwe investeerders in beeld, zoals nutsbedrijven en wellicht ook zorgverzekeraars. Bewoners, het midden- en kleinbedrijf en maatschappelijke instellingen investeren ook zelf, op eigen risico en in het eigen belang, zoals de buurtsupermarkt op het Visserijplein. Boelman noemt ook institutionele beleggers en particuliere investeerders die zich betrokken voelen bij de toekomst van hun omgeving. “Al deze partijen kunnen bijvoorbeeld een fonds vormen dat de totale gebiedsexploitatie op zich neemt. Via zo’n organisatie kunnen ook collectieve voorzieningen worden gerealiseerd die een duurzaam gebruik bevorderen. Denk bijvoorbeeld aan smart grids voor de energievoorziening, of aan afval en vervoer.”

Voor een pdf van de volledige publicatie zie bijlage.