Hembrugterrein: geluid, frites en de omgevingswet

Al jaren wordt gesproken over de Omgevingswet. Die had eigenlijk al dit jaar, in 2019, in werking moeten treden. Volgens de laatste berichten is de planning dat de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking treedt. Benieuwd of dat gaat lukken! Vooruitlopend op de inwerkingtreding wordt al flink geëxperimenteerd met de flexibiliteitsmogelijkheden die de Omgevingswet gaat bieden, zo ook in de gemeente Zaanstad. Daar wil men het voormalige defensieterrein Hembrug – waar onder meer een fritesfabriek is gevestigd – omvormen tot een gemengd woon- en werkgebied. Het experiment is vooralsnog niet geslaagd: de Raad van State heeft recent een streep door de plannen gezet. In dit blog ga ik in op deze uitspraak en de betekenis ervan voor de Omgevingswet.

De Omgevingswet

Met de Omgevingswet beoogt de overheid om de regels voor ruimtelijke projecten te bundelen en vereenvoudigen. Enkele cijfers: er worden 26 wetten samengevoegd in 1 Omgevingswet, 5000 wetsartikelen gaan naar 350, 120 ministeriële regelingen naar 10 en 120 algemene maatregelen van bestuur naar 4. Het is de bedoeling dat er meer algemene regels gaan gelden in plaats van gedetailleerde vergunningen. Volgens de informatie van de Rijksoverheid zal de beoordeling van plannen ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’ worden en wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten. Om dat te bereiken krijgen gemeenten flexibiliteitsmogelijkheden in omgevingsplannen die de bestemmingsplannen gaan vervangen.

Als gezegd zullen we nog moeten wachten op de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Maar gemeenten kunnen al wel experimenteren: met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Dit is een experiment onder de werking van de Crisis- en herstelwet (Chw) en heeft tot gevolg dat, vooruitlopend op de Omgevingswet, op onderdelen al mag worden afgeweken van verschillende wetten en besluiten. Dit is vastgelegd in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet waar, in lid 17, sub h, het Hembrugterrein in de gemeente Zaanstad expliciet is genoemd.

Hembrugterrein

De gemeente heeft, gebruik makend van de Chw, een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte vastgesteld voor het Hembrugterrein. Dit plan, dat geldt voor een periode van 20 jaar, biedt ruimte aan een geleidelijke herontwikkeling voor maximaal 180.000 m2 brutovloeroppervlak (bvo) ontwikkelruimte waarvan 120.000 m2 mag worden gebruikt voor ca. 1.000 woningen.

Het plangebied ligt vlakbij een aantal industrieterreinen. Verschillende bedrijven vreesden dat zij in hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden zouden worden beperkt en tekenden beroep aan tegen het bestemmingsplan. Met succes: de Raad van State heeft het bestemmingsplan op 30 april jl. integraal vernietigd.

De vernietiging is ingegeven door het feit dat de gemeente gebruik heeft gemaakt van de zeehavennorm die in de Wet geluidhinder is opgenomen. Op grond van de zeehavennorm kan een hogere geluidsbelasting worden toegestaan op woningen. De wetgever heeft daarbij voorgeschreven dat dit alleen kan bij een ‘beperkte uitbreiding van een bestaand woongebied’. En is het Hembrugterrein een dergelijke beperkte uitbreiding?

Volgens de gemeente wel. De gemeente heeft het Hembrugterrein namelijk afgezet tegen een groot omliggend gebied, ook dat ten noordoosten van het Zijkanaal G. De Raad van State heeft anders geoordeeld. De ten noordoosten van het Zijkanaal G gelegen woongebieden sluiten niet aan op het plangebied en kunnen vanuit ruimtelijk oogpunt niet in de beoordeling worden betrokken als bestaand woongebied. De voorziene 1.000 woningen op het Hembrugterrein vormen (afgezet tegen het gebied dat wel in aanmerking mocht worden genomen; dat ten zuidwesten van het Zijkanaal G) geen beperkte uitbreiding. En daar ging een streep door het gehele plan.

Relevantie voor Omgevingswet

De geluidsproblematiek die aanleiding is geweest voor de integrale vernietiging staat mijns inziens los van de Omgevingswet – de zeehavennorm is geen experiment – en geeft in zoverre ook niet veel houvast. Het lijkt me op zichzelf ook te herstellen. Vanuit het perspectief van de Omgevingswet is een andere overweging van de Raad van State interessanter. De op het Hembrugterrein gesitueerde fritesfabriek ‘Frites uit Zuyd’ is namelijk in het gelijk gesteld in haar beroep tegen een aantal planregels waarmee (al experimenterend) werd beoogd om flexibiliteit te bieden. Hoe zit dat?

Het gebruik voor de te transformeren delen van het plan was opgedeeld in twee categorieën: (1) direct toelaatbaar gebruik en (2) toelaatbaar gebruik na een melding. Aan categorie 1 zijn in het bestemmingsplan geen randvoorwaarden verbonden. De gemeente heeft alleen vastgelegd dat activiteiten geen onevenredige aantasting mogen veroorzaken voor bestaande functies dan wel op basis van een verleende vergunning toegestane functies (waaronder zowel bedrijfsactiviteiten als woningen worden begrepen, lees artikel 4.2.3 b en c van de regels er op na). 

De Raad van State heeft geoordeeld dat deze regels in strijd met de rechtszekerheid zijn. In de bepaling wordt namelijk geen onderscheid ge-maakt tussen bestaande, nieuwe of gewijzigde activiteiten. Hierdoor is het onduidelijk of alleen wordt getoetst bij nieuwe activiteiten. Ook is onduidelijk of de bestaande legale bedrijfsactiviteiten de nulmeting vormen of toch onder druk kunnen komen te staan door nieuwe woningen. Er lijken dus toch hardere criteria in de regels te moeten worden neer-gelegd om (in dit geval) de rechten van bestaande bedrijven beter te waarborgen.

Samenvattend: de Raad van State stelt in deze uitspraak grenzen aan flexibiliteitsmogelijkheden. Dit is mijns inziens relevant voor één van de grote doelstellingen van de Omgevingswet: de wens van meer flexibiliteit in het omgevingsrecht. Vraag is of deze doelstelling in de praktijk waargemaakt kan worden en wie daarvoor de prijs betaalt.

Cover: Hembrug van Laurens Kuijper