Gemeenten die grond willen aankopen: zet overboord die angst!

Al vaak is geconstateerd – ook in de kolommen van gebiedsontwikkeling.nu – dat het actief grondbeleid van gemeenten sterk is teruggelopen. Deloitte heeft (zowel in 2018 als in 2020) al laten zien dat bijvoorbeeld het geïnvesteerd vermogen in grondposities fors is gedaald. Bedroeg dat vermogen in 2010 nog circa 13 miljard euro, eind 2018 was dat nog maar ongeveer 5,3 miljard. Ook de grondaankopen zijn fors teruggelopen: 800 miljoen euro aan nieuwe grondaankopen in 2010 tegen 200 miljoen in 2020. Professor Willem Korthals Altes wees hier recent nog op in een oproep om hier meer aan te doen.

Een van de redenen kan zijn dat gemeenten nog steeds het risico zien van mogelijke verliezen. Waarbij ze vermoedelijk de forse verliezen op hun grondposities uit de crisis van 2008-2014 voor ogen hebben. Dat is echter slechts een deel van de werkelijkheid, die er over een langere periode bezien heel anders uit ziet.

De verliezen zijn geleden

We gaan even terug in de tijd. In 2010 (met een update in 2011) waarschuwde Deloitte voor forse verliezen op gemeentelijke grondposities. Die verliezen traden inderdaad op. Gemeenten moesten in die tijd in totaal meer dan 3 miljard euro verlies nemen, met grote financiële gevolgen voor een aantal betroffen gemeenten. Het eerste verlies op grondexploitaties trad op in 2009, toen gemeenten oorspronkelijk nog een positief saldo begrootten van circa 500 miljoen euro, terwijl juist een verlies werd gerealiseerd van ruim 400 miljoen. Dat was voor Deloitte aanleiding aan de bel te trekken en te waarschuwen voor aankomende verliezen en te groot optimisme. In latere jaren liepen die verliezen inderdaad flink op en kwam er meer realisme in de cijfers, al dan niet afgedwongen door regelgeving en accountants. Dit blijkt ook uit cijfers die jaarlijks door de TU Delft worden opgesteld over gemeentelijke grondexploitaties. De verliezen over de jaren 2010 tot en met 2014 (het laatste jaar dat verlies werd gemaakt) bedroegen in totaal zo’n 3,3 miljard euro, samen met 2009 dus in totaal 3,7 miljard euro.

Verliezen werden goedgemaakt

Bij de meeste gemeentelijke bestuurders en beleidsmakers is het beeld van dit verlies lang blijven hangen. Naar nu blijkt – achteraf – echter onterecht. Uit een bredere globale analyse blijkt dat die verliezen zowel ervoor als erna ruimschoots zijn goedgemaakt. De (toenmalige) rapportages van Deloitte wezen uit dat in de jaren vóór de afwaarderingen forse winsten werden gemaakt. Alleen al in de jaren 2005 tot en met 2008 werd in totaal circa 2,7 miljard euro winst gemaakt op gemeentelijke grondexploitaties.

De jaren na de verliezen bleken de grondaankopen van gemeenten aanzienlijk teruggelopen, maar tegelijkertijd werd er wel weer winst gemaakt. Deels was die winst ook het gevolg van het terugdraaien van eerder genomen verliesvoorzieningen. Uit cijfers van Korthals Altes van september 2022 blijkt dat sinds 2015 er (tot en met 2021) weer in totaal maar liefst circa 5,6 miljard euro winst is gemaakt. Voor een deel zal dat ook veroorzaakt zijn door gestegen grondprijzen vanwege de hogere prijzen op de vastgoedmarkt.

Er zijn ongetwijfeld veel (administratieve en technische) kanttekeningen te plaatsen bij deze exacte cijfers. Er is sprake van veel verrekeningen en uiteindelijk is het vooral gebaseerd op bij het CBS door gemeenten aangeleverde gegevens. Maar voor hier en nu ga ik even uit van het adagium ‘beter ongeveer goed dan precies fout’. Want duidelijk is dat die verliezen in breder verband moeten worden bezien. Ergo: per saldo is er door gemeenten over een langere periode winst gemaakt.

Scherpere regels

Er is dus geen aanleiding te constateren dat gemeenten niet meer aan actief grondbeleid moeten doen omdat er zulke grote verliezen zijn geleden. In een breder verband blijken die verliezen zowel ervoor als erna ruimschoots gecompenseerd. Bovendien zijn de regels voor gemeenten inmiddels scherper geworden. Zo mogen zij in de waardering van aangekochte gronden niet meer vooruitlopen op toekomstige waardestijgingen (zoals het geval was bij de zogenoemde NIEGG-gronden, de Niet In Exploitatie Genomen Gronden). Ook moeten er meer buffers worden aangehouden en moeten verliezen en/of winsten eerder worden genomen. De totale exposure is minder (het bedrag op de balans aan aangekochte gronden) en de gemeentelijke reserves en buffers zijn juist groter.

Neemt niet weg dat de waardering van grondposities sterk conjunctureel beïnvloed wordt en dat fluctuaties in die waarderingen (zowel naar boven als beneden) zullen blijven optreden. Uiteindelijk worden de winsten uit grondexploitaties vooral bepaald door de ontwikkeling van grondprijzen (de inkomsten bij grondexploitaties), die weer worden bepaald door de ontwikkeling van de vastgoedprijzen.

Gezond verstand

Op zich is het voorgaande geen reden om weer massaal tot gemeentelijke grondaankopen over te gaan. Wél kunnen we het onterechte trauma van de gemeentelijke verliezen uit de financiële crisis achter ons laten. Laten we gewoon met gezond verstand kijken of en waar gemeentelijke grondaankopen nuttig en nodig zijn voor het gewenste (en noodzakelijke) woningbouwprogramma – of voor een versnelling daarvan. Laten we daarbij vooral realistisch waarderen, buffers aanhouden en winsten uit gemeentelijke grondexploitaties niet beschouwen als flappentap of structurele begrotingsbijdrage. Investeringen in grondposities zijn investeringen in toekomstige woningbouwprogramma’s en moeten niet worden gedaan om daaraan per se te verdienen. Maar ze moeten ook niet achterwege blijven uit angst daarop te verliezen.