Gemeenten worstelen met ‘kavelknippen’, efficiënte inrichting van de ruimte komt in gevaar

Meer dan de helft van alle gemeenten heeft er inmiddels in meer of mindere mate mee te maken. Minstens 7.000 particulieren zijn er met eigen geld ingestapt. Het gebeurt op ruim 700 locaties in Nederland. We hebben het dan over het fenomeen van het ‘kavelknippen’. Dit is de praktijk waarbij landbouwpercelen worden opgeknipt in kleinere percelen en als ‘kansrijke’ belegging worden verhandeld aan particulieren. Het idee is namelijk dat het landbouwperceel op termijn wordt herbestemd voor woningbouw of bedrijventerrein, waardoor het een waardesprong maakt en rendement oplevert voor de beleggers.

Herbestemmingen van opgeknipte beleggingspercelen komen echter niet of nauwelijks voor. Meer dan 99 procent van de particuliere beleggers heeft de stukjes grond nog steeds zelf in eigendom. De versplintering, hoge betaalde prijzen en eigenaren-op-afstand maken doorverkoop bovendien extra lastig. Dit zijn constateringen in een onderzoek door het Kadaster, bedoeld om dit fenomeen voor de Rijksoverheid te duiden en eventuele maatregelen vorm te geven.

Uit het onderzoek komt naar voren dat er sinds 2009 door het kavelknippen ongeveer 25.000 kleine particuliere beleggingspercelen bij zijn gekomen. De gezamenlijke oppervlakte bedraagt 2.000 hectare, verspreid door heel Nederland. Ten opzichte van alle landbouwgrond is dit amper 0,1 procent, maar bij elkaar is het voldoende grond voor bijna een heel jaar aan woningbouwproductie. De 25.000 opgeknipte percelen zijn ontstaan op ongeveer 700 locaties. In de regel gaat het om landbouwgrond, waarbij de grond de oorspronkelijke functie behoudt.

Nog steeds groei

Gemiddeld worden er ieder jaar 1.500 tot 2.000 van deze beleggingspercelen aan particulieren verkocht, waarbij het aantal transacties in 2021 en 2022 piekte op 2.500. De aandacht van de media en politiek vorig jaar verklaart waarschijnlijk dat het aantal transacties daarna lager uitvalt, maar nog steeds neemt het aantal in 2023 toe met minstens 1.000 percelen. Betaalde prijzen variëren afhankelijk van de regio en locatie tussen een paar tientjes per vierkante meter tot soms enkele honderden euro’s.

Zolang het kavelknippen doorgaat, blijft het aantal beleggingspercelen toenemen. Het komt namelijk nauwelijks voor dat particulieren hun ‘belegging’ weer weten te verkopen. In het onderzoek zijn slechts vijf doorverkochte locaties gevonden, waarbij het de vraag is of beleggers het als een succes hebben ervaren.

De particuliere eigenaren hebben hier te maken gehad met onteigeningsprocedures, gedwongen verkoop of een (terug)verkoop met behoud van de agrarische functie. Tot dusver heeft nog nergens daadwerkelijk ruimtelijke ontwikkeling plaatsgevonden op (voormalige) beleggingslocaties. Als deze lijn doorzet, zal voor veruit de meeste beleggingspercelen een alternatieve bestemming op korte of langere termijn niet waarschijnlijk zijn. De bevindingen uit het onderzoek van het Kadaster sluiten aan bij berichtgeving van het Financieele Dagblad, Cobouw en RTL in de achterliggende jaren.

Hoewel er regionale concentraties zijn, liggen de beleggingspercelen verspreid over heel Nederland. Meer dan de helft van alle gemeenten heeft er mee te maken: in 178 van de 342 gemeenten zijn er een of meerdere locaties met beleggingspercelen. Gemeenten die er uitspringen zijn Terneuzen en Almere. In het noorden van Nederland is dat het Westerkwartier. Rond Amsterdam liggen de meeste percelen in Amstelveen, Edam-Volendam, Waterland en Purmerend. Ook binnen de gemeente Amsterdam, waar de gemeente zelfs met billboards tegen grondspeculatie waarschuwt, komt het veel voor.

De afgelopen jaren zijn er vooral in de regio Amsterdam heel veel beleggingspercelen bijgekomen (figuur 1). De gemeenten met veel verkopen zijn blauw gekleurd. Links heeft betrekking op de periode 2009-2015; rechts gaat over de periode vanaf 2016. In de periode tot 2016 zijn de meeste beleggingspercelen verkocht in Terneuzen. In de lichtgrijze ingekleurde gemeenten komt de speculatieve grondhandel in de betreffende periode niet voor. De kaarten laten zien dat de handel vanaf 2016 de ruimtelijke spreiding verandert en in veel meer gemeenten plaatsvindt.

De beleggingslocaties liggen verspreid over een groot deel van Nederland. Het perspectief van de locaties is niet overal hetzelfde. Vanuit de woningbouw beschouwd zijn locaties in Amsterdam, Amstelveen en Almere in theorie kansrijker dan locaties in Noordoost-Groningen of Zuidwest-Zeeland. Om iets te kunnen zeggen over een herbestemmingspotentie – en de vermeende ratio voor beleggers om in te stappen – is specifieker onderzoek gedaan naar de ruimtelijke positie van de beleggingslocaties. Er is een vergelijking gemaakt met bestaande planlocaties voor woningbouw en bedrijventerreinen, en ten opzichte van bestaande bebouwing. Dit zijn de resultaten (zie ook figuur 2):

• Een klein deel van de beleggingslocaties en -percelen ligt op planlocaties voor woningbouw (2 procent) of bedrijventerreinen (5 procent).
• Iets meer percelen (samen een kwart) liggen dicht bij deze planlocaties (binnen 250 meter).
• Het merendeel van de percelen (45 procent) ligt tot 250 meter van de bestaande bebouwde kom, wat in theorie potentie biedt vanuit ontwikkelperspectief. Denk aan het uit de woningbouw bekende concept van ‘straatje erbij’.
• Ruim 20 procent van met name de grotere beleggingslocaties ligt nog steeds ver buiten de planlocaties en bebouwde kom, wat een onduidelijk ruimtelijk ontwikkelingsperspectief geeft, en de vraag oproept met welk prospect beleggers ervan zijn overtuigd om deze locaties te kopen.

Een gunstiger ruimtelijke positie ten opzichte van bouwplannen of bestaande bebouwing wil overigens nog niet zeggen dat de kans op herbestemming dan groter is. Er kunnen nog steeds belemmeringen zijn zoals natuurwaarden, geplande windturbines, geluidscontouren of waterbeheer.

Hoe meer locaties, hoe groter de kans dat de locaties in het spel komen bij ruimtelijke plannen voor het buitengebied. Los van projectontwikkeling geldt dat ook voor agrarische herstructurering of andere ruimtelijke processen (natuurontwikkeling, aanleggen van energievoorzieningen, wegennet). Dit kan ook betrekking hebben op het moeten vestigen van opstalrechten voor bijvoorbeeld de ondergrondse infra van netbeheerders, windturbines of andere infrastructuur. Locaties nabij geplande bouwlocaties of bestaande bebouwing zullen hier waarschijnlijk eerder mee in aanraking komen dan de locaties ver in het buitengebied.

Hoewel de kans op confrontaties toeneemt, laat de praktijk zien dat de grondhandel gebiedsdoelen of ruimtelijke ontwikkelingen niet noodzakelijk verhindert. Agrarische activiteiten blijken meestal gewoon door te gaan. En de incidentele voorbeelden laten zien dat het mogelijk is om de grond weer over te nemen van de particuliere eigenaren. Deze processen gaan echter wel gepaard met hoge transactiekosten vanwege de noodzakelijke coördinatie tussen de vele belanghebbenden.

Eigenaren wonen en staan op afstand

Er komen ruim 7.000 natuurlijke personen naar voren in het Kadaster als eigenaren van de beleggingspercelen. Bijna de helft van deze eigenaren belegt in meer dan één opgeknipt landbouwperceel. Uit de leeftijdsverdeling blijkt dat de percelen relatief vaak in eigendom zijn van wat oudere personen. Een groot deel (ruim twee derde) is 55-plusser, een derde is 65-plusser. Ook relevant: een relatief groot deel van de percelen is inmiddels via een erfenis overgegaan naar de nieuwe eigenaar, of eigenaren.

De eigenaren hebben weinig regionale binding met de beleggingslocaties. Uit de eigendomsakten blijkt dat eigenaren meestal niet in de buurt wonen maar uit heel Nederland afkomstig zijn. Voor de overdrachten bij de notaris geven ze meestal een machtiging af. Een beperkte regionale binding maakt het lastiger om als eigenaar zicht te hebben op de lokale procedures die nodig zijn voor herbestemming, of daarop invloed te hebben. Ter illustratie zijn in figuur 3 de woonplaatsen weergegeven van de eigenaren van de locatie in Almere waar het meest in de grond is gehandeld. De locatie is met meer dan 1.200 eigenaren op 30 hectare het meest versnipperde stukje landbouwgrond in Nederland. De eigenaren wonen door heel het land.

Ongeveer de helft van de beleggingspercelen is nog niet volledig vastgelegd in het Kadaster. Het is een moeizaam, tijdrovend en duur proces om alle kopers en verkopers betrokken te krijgen bij de registratie van de eigendomsoverdracht en percelen. Het Kadaster verwerkt de betreffende notariële akten en legt de essentiële informatie vast. Bij de inschrijving van de akte moet het Kadaster uitgaan van de juistheid van de informatie die de notaris in zijn of haar akte heeft vermeld. De inschrijving kan alleen op de feitelijke inhoud van de akte geweigerd worden, bij fouten of onvolledigheid. Akten zijn door het Kadaster niet of nauwelijks te toetsen op onethische of strafbare intenties van de koper of verkoper. Die toets gebeurt dan ook (wettelijk) eerder in de vastgoedtransactieketen, door bijvoorbeeld de notaris en eventuele hypotheeknemer (geldverstrekker).

Het opknippen van een weiland in kleine stukjes, heeft veel nieuwe erfgrenzen tot gevolg. Het is aan de landmeters van het Kadaster om die vervolgens definitief vast te stellen. Als belanghebbenden onderling niet tot een eenduidige grensvaststelling komen of een van de vele belanghebbenden verschijnt niet ter plaatse om de grens aan de landmeter aan te wijzen, kan de grens niet worden vastgesteld. Deze situaties doen zich veelvuldig voor bij beleggingspercelen. Doordat deze situatie jarenlang kan voortduren, staan er overleden rechthebbenden in de registratie, zonder dat per definitie duidelijk is wie hun erfgenamen zijn. Bij bedrijven die (voormalig) rechthebbende zijn, bestaat de kans dat zij niet meer bestaan, bijvoorbeeld door faillissement. Onder grondhandelaren komt dat vaak voor. Zelfs al doet zich die kans dus voor, maken niet vastgestelde grenzen en niet te achterhalen rechthebbenden veel percelen alsnog onverkoopbaar.

Een nieuw maatschappelijk probleem

We hebben een aantal dimensies behandeld van de maatschappelijke impact van beleggingspercelen. Ten eerste neemt het aantal in het buitengebied van heel Nederland stelselmatig toe omdat nieuwe verkopen blijven doorgaan en afstoten slechts sporadisch voorkomt. Ten tweede speelt er, mocht herbestemming toch aan de orde komen, een coördinatievraagstuk door de veelheid aan eigenaren zonder directe binding en een winstverwachting. Ten derde betekent een onvolledige administratie in het Kadaster dat niet alle percelen op een beleggingslocatie zonder meer weer te verkopen zijn.

Het is niet uit te sluiten dat locaties met beleggingspercelen vanwege deze complexiteit en de hoge transactiekosten worden vermeden bij ruimtelijke ontwikkeling. Mogelijk dat er daardoor ook slechts een handvol referenties is voor locaties waar beleggingspercelen weer zijn verkocht. Als dat speelt, heeft de grondhandel tot gevolg dat Nederland ruimtelijk minder efficiënt wordt ingericht dan mogelijk. Met de vervuiling en inefficiënties in het Kadaster, de hoge transactiekosten als het opkopen van beleggingspercelen al aan de orde is en de miskopen van particuliere beleggers, kan ‘kavelknippen’ als maatschappelijk ongewenst worden beschouwd.