Goede ervaringen met bestemmingsplan verbrede reikwijdte

Verslag Praktijkmiddag ‘Nu al aan de slag met het omgevingsplan kan!’

Het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ is promotor én begeleider van het werken met de nieuwe wet. In de praktijk brengen gebeurt via een flink aantal pilots, proeftuinen, living labs en dergelijke. Veelal onder begeleiding van beschikbaar gestelde experts. Een specifieke beleidspilot voor de High Tech Campus Eindhoven (HTCE) toetst hoe de nieuwe regelgeving voor dit gebied uitvalt. Uit de Crisis- en herstelwet komt het instrument van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

Via praktijkmiddagen worden al deze ervaringen gedeeld en kunnen weer nieuwe mensen aan de slag. Op 1 november jl. vond er een praktijkmiddag plaats in het stadhuis van Zaandam. Wethouder Dennis Straat van de gemeente Zaandam is een van de pioniers van het werken in de geest van de Omgevingswet, vooral bij het grote herontwikkelingsproject Hembrug. Onder de last van de crisis zocht Straat naar een nieuwe aanpak om deze Defensie-locatie met een voormalige munitiefabriek en een ‘plofbos’ tot een woon-werkontwikkeling te brengen. De Crisis- en herstelwet reikte nuttige instrumenten aan die preluderen op de Omgevingswet, met name de mogelijkheid om af te wijken van geluids- en geurnormen.

Kiezen aan de voorkant

De belangrijkste les die Straat in zijn welkomstwoord meegaf was dat een overheid ook buiten de nieuwe wet om al veel in de geest ervan kan doen. Denk aan het participatietraject. Ga vooraf in gesprek met bewoners en ondernemers en honoreer hun ideeën waar mogelijk in het bestemmingsplan! Dit is geen garantie dat er geen zienswijzen op komen maar het legt wel vooraf de dilemma’s bloot.

De Zaanse wethouder had een tweede aanbeveling: betrek als wethouder ruimtelijke ordening collega-wethouders bij het traject. Ook die van verkeer en milieu bijvoorbeeld. Ja, als het even kan het hele college en de gemeenteraad. “Dan wordt het echt kiezen aan de voorkant. Dat maakt het leuker maar niet makkelijker. Makkelijk is het voor bestuurders en politici om zich aan de achterkant van het proces achter regeltjes te verschuilen. Dat kan dan niet meer.”

Zaandam heeft werk gemaakt van het verminderen van regels en het vereenvoudigen van processen door het opstellen van een integrale omgevingsverordening die zeventien bestaande verordeningen (van de APV tot de bouwverordening) samenvoegt.

Uitstel invoering

Het uitstel van de invoering van de Omgevingswet tot 1-1-2021 is gebeurd in overleg met de ‘koepels’ (IPO, VNG, UvW), stelde Ineke van der Hee, directeur van het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet. Twee jaar uitstel is echter geen reden om achterover te leunen. De extra tijd is keihard nodig om straks helemaal voorbereid te zijn. De einddatum van de transitie blijft namelijk 2029. Dan moet iedereen dus klaar zijn. Dat de voorbereiding van de nieuwe wet met het aantreden van Rutte-III verhuist van IenM naar BZK kun je opvatten als een ‘Haags dingetje’ terwijl het echte werk gewoon doorgaat, maar het kan wellicht ook kansen op verbeteringen bieden. “De nieuwe minister heeft veel zin om met de Omgevingswet aan de slag te gaan en ziet het belang ervan voor burgers en bedrijven.”

Omgevingsplan in de praktijk

Als gezegd kunnen gemeenten nu al een belangrijke stap zetten door gebruik te maken van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Daarmee kom je dicht in de buurt van het omgevingsplan, straks de opvolger van het bestemmingsplan. Experimenten hiermee zijn uitgevoerd in Zaandam en Deventer. Verder zijn in de gemeenten Goirle en Heiloo zogenaamde Proeftuin-projecten gestart waarbij een gebiedsontwikkeling is opgepakt aan de hand van principes uit de Omgevingswet. De ervaringen van deze vier gemeenten kunnen met belangstellenden worden gedeeld in zogenaamde praktijksessies.

Opdat niet elke gemeente bij het opstellen van een omgevingsplan het wiel opnieuw gaat uitvinden werkt het programma Aan de slag met de Omgevingswet samen met mensen in het land aan ‘Staalkaarten’. In de eerste tranche, die eind maart 2018 gereed moet zijn, komen vier staalkaarten beschikbaar: voor het centrumstedelijk gebied, het buitencentrumstedelijke gebied, bedrijfsmatige activiteiten en de energietransitie.

Brengen en ophalen

Monique Arnolds, programmamanager Implementatie Crisis- en herstelwet (IenM), wees er nog eens op hoe deze wet het pad voor de Omgevingswet heeft geëffend en het tegelijk mogelijk maakt om belangrijke principes ervan meteen in praktijk te brengen. Dat is een groot voordeel. “Bij alleen maar nadenken over hoe dingen anders moeten, zie je in organisaties de energie snel weg lopen. Als je er echt al mee aan de slag gaat, loop je meteen tegen de kern van zaken aan. Je komt meteen de partijen en de mensen tegen met wie je eruit moet zien te komen.” Overigens wil het Rijk niet louter iets brengen, het wil bij de lagere overheden ook graag iets ophalen. Feedback is zeer welkom om erachter te komen waar eventueel aanpassingen van de nieuwe wet nodig zijn.

Met op dit moment 250 experimenten en 130 bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte wordt er al flink warmgedraaid. “Iedereen gebruikt de experimenteerruimte weer anders en zo moet het ook zijn.” Een van de voorbeelden om trots op te zijn, aldus Arnolds, is Binckhorst in Den Haag. Deze herontwikkeling van een groot bedrijventerrein tot woon-werkgebied laat de gemeente in hoge mate over aan de markt. Er wordt gebruik gemaakt van verschillende milieugebruiksruimten (in plaats van een generieke voor het hele gebied) en er vindt een experiment met het kostenverhaal plaats.

Novum bestemmingsplanactiviteit

De casus Binckhorst brengt een novum voort: de bestemmingsplanactiviteit. Dit instrument houdt in dat bij een globale bestemming een vergunningsplicht wordt gekoppeld aan het gebruik van vastgoed, bovenop de (al verstrekte) omgevingsvergunning voor de bouw. Het biedt de gemeente de mogelijkheid om te toetsten of bepaald gebruik op de specifieke plek passend is, bijvoorbeeld past binnen de parkeernorm. Dit is vooral bedoeld om enige grip te houden op wijzigingen van het gebruik, bleek uit een toelichting van een van Arnolds’ medewerkers.

Praktijksessies

In een pitch van drie minuten per stuk werden de vier praktijksessies gekenschetst. Bij Goirle gaat het om de herstructurering van buitengebied waarbij sprake is van uiteenlopende stakeholders, zoals een puinbreker, een manege, natuur en een agrarisch bedrijf. Nadat een eerste poging tot planvorming vastliep op emoties over en weer is met een Proeftuin Omgevingswet een nieuwe start gemaakt.

Heiloo stelt zich voor de opgave in een gebied met honderd kleine en grotere eigenaren 1.100 woningen te ontwikkelen, waarbij de gemeente met 15% van de grond ‘slechts’ een faciliterende rol aanneemt. Hoe kan dat?

Zaandam kampt met het genoemde Hembrug-terrein met pittige omgevingsfactoren, vooral geluid (industrie, luchtvaart, wegverkeer), geur (voedselfabriek) en externe veiligheid (IJ-havens). Via afwisselend gesloten en open normen – de laatste uitgewerkt in de beleidslijnen gebiedskwaliteit en gezond en veilig – is het gelukt een flexibel bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op te stellen voor een gemengde woon-werkbestemming.

Hembrug-terrein, Zaandam

Stoeien met de visie

Vierde praktijksessie Deventer is apart omdat de gemeente geen probleem heeft op te lossen maar een ambitie wil realiseren: een bestemmingsplan verbrede reikwijdte voor het gehele grondgebied. Precies zoals straks het omgevingsplan vereist. Dat kan niet zonder eerst een omgevingsvisie te ontwikkelen. Het college van B en W en de gemeenteraad hiertoe aan te zetten, is nog niet eenvoudig. “Vooral de raad is ermee aan het stoeien”, aldus projectleider Rick Keim. “Leggen we ons met de visie al vast? Hoe geven we de participatie een plek?” Oppassen ook voor de neiging de omgevingsvisie via regeltjes zoveel mogelijk vast te leggen in het omgevingsplan. “De regelreflex zit een beetje in ons allemaal.” Welke rol de gemeenteraad zich daadwerkelijk gaat toe-eigenen, zal moeten blijken. Keim: “Echt anders zou het zijn als raadsleden zelf met burgers en bedrijven gaan praten over ontwikkelingen.” Ook daarbij is schroom te overwinnen: leg ik mij niet vast, verlies ik niet mijn onafhankelijk toetsende rol?

Gymnastieken met de regels

In een reflectie vroeg Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling (TU Delft), om alert te blijven of de belofte van meer afwegingsruimte voor gemeenten inderdaad wordt ingelost. “Ik heb het idee dat bij elke AMvB of ministeriële regeling de ruimte weer een beetje wordt dichtgeschroeid. Ik bedoel dit vooral als waarschuwing.” De gebiedsontwikkeling Hembrug noemde De Zeeuw een model waarvan er veel meer zullen komen, vooral ook vanwege het merendeels binnenstedelijke karakter. “Gymnastieken met de regels is nodig, anders worden dergelijke plannen veel te duur.”

Een super globaal bestemmingsplan betekent feitelijk dat beleidsregels naar het college worden gedelegeerd. De keerzijde is meer onzekerheid voor burgers: elke dinsdag dat het college vergadert, kunnen de regels veranderen. Positief is de verlenging van de looptijd van het bestemmingsplan tot 20 jaar. Hetzelfde geldt voor het ‘meebakken’ van de gemeentelijke verordeningen in het omgevingsplan, zoals Zaandam heeft gepresteerd. De regelreflex valt niet geheel te beteugelen, daarover moeten we ons geen illusies maken. De op Binckhorst geïntroduceerde bestemmingsplanactiviteit is er weer een voorbeeld van. Het is zaak de balans in de gaten te houden en waar nodig tegengas te geven.

Marktsector

Op een vraag uit de zaal ging De Zeeuw in op de manier waarop de private sector zich instelt op de Omgevingswet. Ontwikkelaars en bouwers hebben er uiteraard mee te maken bij gebiedsontwikkelingen als Hembrug en Binckhorst. Het ‘mengpaneel’ met verschillende milieugebruiksruimten op de Haagse locatie is voor deze partijen moeilijk te doorgronden. Die onzekerheid nemen ze mee in hun risicoberekening, en dus in de grondprijs die ze willen betalen. Niettemin zullen de echte professionele marktpartijen de geboden vrijheid van de Omgevingswet gaan benutten. Met name op het vlak van participatie zal gelden: organiseer die zelf en maak er geen rommeltje van anders hoef je je gezicht voorlopig niet meer te laten zien.

Gouden Slak

Na de parallelle praktijksessies volgde een korte plenaire afsluiting onder leiding van Arjan Nijenhuis, programmamanager Implementatie Omgevingswet Rijk (BZK). Naar voren kwam het belang van kennis delen binnen en tussen gemeenten. Een regionale Omgevingstafel zou hierbij dienstbaar kunnen zijn. Heiloo heeft met drie buurgemeenten een werkorganisatie (BUCH) opgezet, met een implementatiemanager die zich ook tot de gemeenteraden richt.

De Zeeuw eindigde de bijeenkomst met het aanbrengen van een ‘gouden randje’. De grote pleitbezorger van het ‘ontslakken’ van ambtelijke en bestuurlijke organisaties en ambassadeur van het Expertteam Versnellen kende de eerste Gouden Slak voor “de minst bureaucratische rijksambtenaar” toe aan Monique Arnolds. “Bureaucratie heeft weliswaar een waarde als middel tot geobjectiveerde besluitvorming en controle, maar overdreven bureaucratie brengt ons in de kleilaag.” Arnolds voldoet, aldus De Zeeuw, met verve aan de drie criteria van de prijs: snelle bereikbaarheid, adequate beantwoording en snelle follow-up. Arnolds werkt al 16 jaar bij VROM en I&M en trekt sinds 2010 de toeppassing van de Crisis- en herstelwet. De enthousiaste spreekster was bijna sprakeloos: “Mijn team en ik vinden ons werk vooral leuk.”