Groen in de stad: hoe doen we dat?

We horen en lezen het overal. Nederland moet woningen bouwen. De ambities zijn niet mals. In juni liet demissionair minister Ollongren in een brief aan de Tweede Kamer weten dat er voor 2030 in Nederland zo’n 900.000 woningen moeten worden gebouwd om het huidige woningtekort op te lossen. De nood is hoog, en dit vraagt een forse investering. Los van het feit dat de noodzaak van zo’n groot aantal nieuwe woningen door onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) wordt betwijfeld, speelt hier een andere, mogelijk meer prangende vraag: waar moeten we al die woningen gaan bouwen?

Binnen of buiten de stad

Er zijn twee smaken wanneer het aankomt op het bouwen van nieuwe woningen: binnen de grenzen van de bestaande stad (binnenstedelijke verdichting) of in het buitengebied. In beginsel lijkt deze woningbouwopgave een landelijk ‘probleem’. Echter, de bal is steeds meer bij gemeenten en steden komen te liggen, ondanks het groeiende geluid om dit landelijk te gaan regelen. Dit betekent in de praktijk dat het per gemeente of stad verschilt hoe de woningbouwopgave wordt aangepakt. Enerzijds klinkt de roep om meer te bouwen in het landelijke buitengebied, zoals in de publicatie Ruimtelijke ordening en bouwlocaties (2021) van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB). Anderzijds zijn er veel steden, waaronder Amsterdam, die er juist voor kiezen om het groene buitengebied vrij te houden van massale woningbouw. Conform het beleid van de Structuurvisie Amsterdam 2040 (2011) en Koers 2025 (2016) kiest Amsterdam ervoor woningen in de bestaande stad te bouwen: binnenstedelijke verdichting. Voormalige industriegebieden, bedrijventerreinen, sportparken en groene gebieden in de stad worden aangewezen en ingezet voor woningbouw. Maar, wanneer er als gevolg van het binnenstedelijk verdichten binnen de stad alsnog groene zones onder druk komen te staan of zelfs verdwijnen, wat betekent dit dan voor de leefomgeving? En wie bepaalt wanneer woningen in de plaats komen van groen?

Prioriteiten stellen

“Er is een enorm web aan actoren binnen gebiedsontwikkeling. Het bepalen van de prioriteiten in gebiedsontwikkeling is een strategisch spel, van de burgers met bepaalde wensen op het gebied van wonen en groen tot de bestuurders die dit lokaal, regionaal en nationaal agenderen en tot beleid vormen. Maar, ook projectontwikkelaars en onderzoekers kunnen een duit in het zakje doen wat betreft deze prioritering”, zegt Marian Stuiver, programmaleider Green Cities aan de Wageningen University and Research (WUR). Het geeft een idee van hoe complex de ruimtelijke ordening, met alle verschillende opgaven en belangen die spelen, kan zijn. Co Verdaas, voormalig staatssecretaris van Economische Zaken en tegenwoordig hoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en dijkgraaf bij het Waterschap Rivierenland, beaamt dit: “Integrale gebiedsontwikkeling en de juiste prioritering daarin vergt vaak samenwerking over de grenzen heen. Het vraagt om een meer interdisciplinaire aanpak. Dat blijkt in veel gevallen lastig”.

Verdaas pleit voor een paradigma shift: “De focus ligt nog te vaak op het ‘rood’. Wie of wat legitimeert de keuze om nog eens honderden woningen in een stad te bouwen? Als we nu eens zouden ontwikkelen vanuit het groen en ‘blauw’ (water) in gebiedsontwikkeling, waarin het ‘rood’ (woningen) geïntegreerd wordt? Dit begint al met de personen die aan het begin van het proces aan tafel schuiven, en met de visie die zij met zich meebrengen ten aanzien van de waarde van groen en water ”. Maar, zo stelt hij daarbij ook: “Uiteindelijk gaat het in gebiedsontwikkeling toch ook om een politiek-bestuurlijke afweging, welke een afspiegeling is van de belangen die spelen in een samenleving.” Stuiver vult daarbij aan: “Zet ook nadrukkelijk de eindgebruikers van de betreffende woningbouw aan tafel. Zij zijn de toekomstige gebruikers van de leefomgeving en het groen. Hun stem is hierin belangrijk”.

Groen onder druk

Het maken van keuzes en het stellen van prioriteiten in de ruimtelijke ordening is in veel gevallen een complex spel tussen verschillende actoren, ieder met eigen belangen en wensen. In het geval dat de uitkomst van dit spel is dat woningbouw nu dé prioriteit heeft in gebiedsontwikkeling, welke gevolgen heeft dit dan, met name voor het groen? Staat het groen daardoor onder druk?

Mendel Giezen is universitair docent Duurzame Stedelijke Ontwikkeling en Infrastructuur aan de Universiteit van Amsterdam (UvA). In 2018 publiceerde hij het onderzoek dat hij verrichtte naar de gevolgen van conflicterende belangen in het stedelijk beleid van de gemeente Amsterdam. Met behulp van remote sensing (het monitoren van veranderingen aan de hand van satellietbeelden) bracht hij in beeld welke effecten de keuze van de gemeente Amsterdam om te verdichten had op het aanwezige groen in de stad. De conclusie: tussen 2003 en 2016 verdween er in Amsterdam ruim 3 km² aan groen ten behoeve van ‘rode’ gebiedsontwikkeling. Dit staat gelijk aan zo’n 500 tot 600 voetbalvelden, en betrof ongeveer 11% van de totale hoeveelheid groen binnen de ring A10. “Het is een worsteling die veel steden momenteel doormaken. Het is zeker niet iets wat Amsterdam uniek maakt”, stelt Giezen. Volgens Giezen dragen ook de coronapandemie en de klimaatverandering bij aan de extra aandacht voor het belang van groen in de stad. “Het verandert de businesscase van groen in gebiedsontwikkeling en verandert het van een kostenpost naar een toegevoegde waarde voor stad, mens en dier”. Het stedelijk groen maakt volgens Giezen momenteel een herwaardering door.

Op de vraag welke rol Giezen in de toekomst ziet voor groen in de stad, zegt hij: “Ik verwacht een verdere afname van het groen in steden. De druk om te bouwen is enorm. Wanneer men dat wilt realiseren, is het zonder sterk beleid bijna onvermijdelijk dat hierdoor ook groene gebieden verdwijnen. Wat daarbij van belang is, is dat er goed wordt gekeken naar welke gebieden worden bebouwd én hoe je groen in de stad kan toevoegen”. Een goed voorbeeld van binnenstedelijke verdichting is volgens Giezen het project Haven Stad: een transformatiegebied waar relatief weinig groen verdwijnt en waar tegelijkertijd een aanzienlijke bijdrage aan de woningbouwopgave geleverd wordt. De visie van Ton de Nijs sluit hier ten dele op aan. De Nijs is coördinator Natuurlijk Kapitaal bij het RIVM. “Als je kijkt naar de baten van het groen, dan moet je eigenlijk zeggen dat woningbouw niet ten koste van het groen in de stad mag gaan, maar dat er juist veel meer groen in de stad bij moet komen.” De Nijs pleit dan ook voor een bredere benadering: “Kijk voor extra woningbouw niet alleen in de stad, maar juist ook buiten de stad voor nieuwe ontwikkelingen. Houd daarbij wel goed rekening met de kwaliteiten van het gebied, de opgaven die daar liggen en de winst die er te behalen valt. Een goede inpassing is hier cruciaal”. Zijn suggestie om ook in het buitengebied te kijken om de bouwopgave te realiseren sluit aan op enkele conclusies uit het rapport Ruimtelijke ordening en bouwlocaties (2021) van het EIB, maar staat bijvoorbeeld haaks op de aanpak van de gemeente Amsterdam dat inzet op binnenstedelijke verdichting. Maar, of het nu binnen of buiten de stad is, hoe bepaal je de waarde of kwaliteit van het (te bebouwen) groen? En hoe kan deze afweging zorgvuldig worden gemaakt?

Belang van groen in de stad

“Woningbouw en groen hebben elkaar nodig”, stelt Marian Stuiver. “Niet alleen het groen in de stad, maar ook het buitengebied aan de rand van de stad is het leefgebied voor de stedeling”. Uit onderzoek van de Wageningen University and Research (WUR) blijkt dat de aanwezigheid van groen veel voordelen voor mens én stad met zich meebrengt. Aanwezigheid van groen en contact met de natuur zorgt bijvoorbeeld voor minder stress, het draagt bij aan de vitaliteit, het bevordert de creativiteit en het stimuleert ontmoetingen tussen mensen. Toegang tot (openbaar) groen in de stad kan zelfs bijdragen aan een verkleining van sociaaleconomische gezondheidsverschillen tussen groepen, zo laat het onderzoek zien. “De baten van groen hangen wel van de exacte locatie af”, aldus Ton de Nijs, “als er relatief weinig groen in een gebied is, dan zijn de gezondheidsbaten van dat groen het grootst”. Die redenatie klinkt vrij logisch: bij een schaarste aan groen is het belang van dat deel van het groen voor de gezondheid van de mens relatief groot, vergeleken met een situatie waarbij er een overvloed aan groen in een gebied is. “De coronapandemie heeft het ons het laatste jaar bij uitstek laten zien welke waarden groen in de stad kan hebben voor mensen: op mentaal, fysiek en sociaal vlak”

Naast de baten van groen voor de mens, vervult groen ook in toenemende mate een belangrijke rol in en voor de stad. In een tijdperk waarin klimaatverandering aan de orde van de dag is, heeft groen een belangrijk aandeel in klimaatadaptatie. De aanwezigheid van groen zorgt bijvoorbeeld voor schaduw en verkoeling, iets wat in vrij stenige gebieden waar hittestress optreedt eerder een noodzaak dan een luxe is. Onderzoek dat ten grondslag ligt aan De Groene Baten-planner van het RIVM laat zien dat bomen, afhankelijk van de soort, de gevoelstemperatuur in de steden tot wel 9 graden Celsius kunnen doen afnemen. Verder is de aanwezigheid van groen in de stad belangrijk om wateroverlast (denk maar eens aan de piekbuien die in toenemende mate plaatsvinden) tegen te gaan. Bomen, maar ook speciaal aangelegde wadi’s (een met zand of grind gevulde greppel die is voorzien van beplanting) houden het regenwater vast en voeren het regenwater vertraagd af in de bodem. Ook zorgen bomen, afhankelijk van de locatie (ze mogen bijvoorbeeld de doorstroming van lucht niet beperken) voor een positieve bijdrage aan de luchtkwaliteit in de stad. Er zijn natuurlijk nog meer waarden aan groen in de stad toe te dichten. Het draagt bij aan de biodiversiteit en ecologie, bijvoorbeeld. Maar ook heeft groen in de stad economisch een positief effect: het bevordert de waarde van onroerend goed en het vergroot de aantrekkingskracht voor nieuwe bedrijvigheid.

Meer groen in de stad

Dat groen in de stad veel waarde mag worden toegedicht, is evident. Tegelijkertijd wordt het ook duidelijk dat de hoeveelheid groen in steden, als gevolg van de opgaven in de gebiedsontwikkeling zoals woningbouw, nu onder druk lijkt te staan. Hoe wordt hiermee omgegaan? Welke initiatieven worden er genomen vanuit het Rijk? En wat doen de steden zelf? Vanuit het Rijk zijn er de laatste jaren verschillende ambities en beleidsdocumenten gepresenteerd die aandacht besteden aan de rol van het groen. Zo is er de Nationale Omgevingsvisie (2020), de langetermijnvisie van het Rijk op de fysieke leefomgeving en de opgaven die daarin (gaan) spelen. Een ander voorbeeld is het Programma Gezonde en Groene Leefomgeving van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VWS). Ook is er het ambitiedocument Nederland Natuurpositief (2019): een gezamenlijke aanpak van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en de provincies met als doel om de druk natuur te verlichten en de biodiversiteit te vergroten. Verder dienden kamerleden Laura Bromet (GroenLinks) en Maurits von Martels (CDA) in februari 2021 de 'Initiatiefnota Groen in de stad' in. Hierin doen zij diverse voorstellen om de rol en verantwoordelijkheid van het Rijk in de opgave om steden te vergroenen te vergroten en concretiseren. Maar, zo stelt Verdaas: “Als gevolg van de decentralisatie van het ruimtelijke beleid in Nederland, valt goed te merken dat daarmee ook de investeringsruimte van het Rijk in de kwaliteit van de leefomgeving in brede zin is weggevallen”.

De verantwoordelijkheid voor vergroening van de leefomgeving lijkt tegenwoordig veel meer bij de gemeenten en steden zelf (al dan niet in afstemming met de regio) te liggen. In toenemende mate pakken zij de handschoen op en wordt er serieus werk gemaakt van de ambities op het gebied van groen in de stad. Aan de hand van beleids- en ambitiedocumenten zoals 'Actualisatie Groenstructuurplan' (Utrecht), 'Agenda groen in de stad' (Den Haag) en 'Rotterdam gaat voor groen' (Rotterdam) worden de komende jaren miljoenen geïnvesteerd in stedelijke vergroening. En ook Amsterdam blijft zeker niet achter. Eind 2020 stelde de gemeenteraad de 'Groenvisie 2020 – 2050: een leefbare stad voor mens en dier' vast. Hiermee presenteert Amsterdam haar visie op de rol van groen en natuur in de stad, en gaat ze onder het mom van ‘groen, tenzij…’ aan de slag met haar ambities om “het bestaande groen te verbeteren en toegankelijker te maken, nieuw groen toe te voegen en de groene ruimte in en om de stad beter met elkaar te verbinden”. Dit is een ambitie die Amsterdam wilt combineren met de grote woningbouwopgave en de bijkomende ambities die voor haar ligt. Dit is ook een belangrijk uitgangspunt in de Omgevingsvisie Amsterdam 2050 ‘Een Menselijke Metropool’ die begin juli 2021 door de gemeenteraad van Amsterdam is aangenomen. Hierin gaan binnenstedelijke verdichting en rigoureuze vergroening (een van de vijf strategische keuzes in de Omgevingsvisie) hand in hand, om zo bij te dragen aan een complete stad.