‘Grondaankoop Overijssel lijkt verkapte staatssteun’

‘Ophef over gronddeal Overijssel’ kopte het FD van 7 januari 2014. De provincie Overijssel is kennelijk voornemens om nagenoeg waardeloze bouwgrond van gemeenten op te kopen. Uit de media wordt nu vernomen dat vóór de crisis insloeg, bestuurders van meerdere gemeenten erg ambitieus blijken te zijn geweest in het opkopen van bouwgronden. De opbrengst van de gronden leek veelbelovend door geplande bouwprojecten, waardoor de grondwaarde aanzienlijk zou stijgen. Door de crisis zijn die bouwprojecten uitgebleven en is de marktwaarde van de grond gedaald. Een aantal gemeenten houdt desalniettemin een veel te hoge grondwaarde in de boeken aan.
Deloitte becijferde onlangs dat gemeenten nog enkele miljarden verlies zouden moeten boeken op grondbezit. Veel gemeenten weigeren dit, omdat ze geen reserves meer hebben en weigeren ook om de gronden voor de marktprijs in de verkoop te gooien. Dit tot frustratie van ontwikkelaars, die graag zouden willen dat de gronden voor de lagere marktwaarde in de verkoop zouden gaan. Met een licht aantrekkende economie, zouden er voldoende kopers te vinden moeten zijn.

Verliezen compenseren

De provincie Overijssel, die diepe zakken heeft door de verkoop van Essent (€ 1,75 mrd), heeft een ‘grondfonds’ opgericht waarmee de verlieslijdende gemeentegrond opgekocht kan worden tegen de boekwaarde. De provincie betaalt dan de hogere boekwaarde om de verliezen die de gemeenten op (de aankoop van) deze gronden hebben geleden te compenseren. Het is de vraag of deze vorm van steun wel in lijn is met de mededingingsregels. De mededingingsregels zien erop toe dat de concurrentie op de markt eerlijk verloopt. Steunmaatregelen van de overheid, betaald met staatsmiddelen, die de mededinging vervalsen door bepaalde ondernemingen te begunstigen, zijn in beginsel verboden. Om te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van staatssteun moet wel een aantal hordes worden genomen.

Gemeente als onderneming

De belangrijkste horde in dit geval is de vraag of een onderneming de begunstigde is van de steunmaatregel. Dit ligt niet direct voor de hand. We hebben immers met gemeenten te maken. Bepaalde activiteiten van gemeenten, zoals typische overheidstaken, zijn niet-economisch en vallen dan ook niet onder de mededingingsregels. Maar naast deze typische overheidstaken kunnen gemeenten ook als ondernemingen optreden. Voor de toepassing van de mededingingsregels wordt elke entiteit die een economische activiteit verricht, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd, beschouwd als een onderneming. Van belang is of de gemeenten een economische activiteit uitoefenen door de aan- en verkoop van gronden. Of hiermee winst is of wordt gerealiseerd, is geen vereiste.
Een gemeente handelt in ieder geval als onderneming wanneer grond wordt opgekocht met het oogmerk deze grond een aantal jaren later met winst door te verkopen. Met name als het speculatieve aspect voorop heeft gestaan bij de aankoop, dan staat naar mijn mening buiten kijf dat gemeenten niet vanuit hun overheidsprerogatief hebben gehandeld, maar als onderneming. Op dat moment concurreert een gemeente immers rechtstreeks met ontwikkelaars. De teneur in de media is dat er zeker een aantal gemeenten bij zitten die gespeculeerd hebben met de aankoop van gronden.

Bevoordelen

Door het overnemen van de gronden tegen een te hoge prijs, bevoordeelt de provincie Overijssel deze gemeenten, ten opzichte van marktpartijen die hun gronden niet zomaar voor een te hoge boekwaarde aan de provincie kwijt kunnen. Daarnaast zijn er natuurlijk marktpartijen die al tijden hebben zitten azen op deze gronden, die op een gegeven moment weer op de markt zouden moeten komen. Dat gebeurt nu niet en het uit de markt nemen van dit aanbod, zal de prijs kunstmatig doen stijgen. Dit gaat ten koste van de concurrentiepositie van Nederland als het om buitenlandse investeringen in ons (toekomstig) vastgoed gaat. Daarmee is gelijk voldaan aan de voorwaarde dat steun het interstatelijk handelsverkeer niet mag belemmeren, ook een voorwaarde om te kunnen spreken van staatssteun.

Redelijk handelen

Dat de provincie haar gemeenten uit de brand wil helpen, is begrijpelijk. Het heeft een fonds opgericht om de financiële misère bij enkele gemeenten op korte termijn te verhelpen. Er bestaat wel een terugbetalingsregeling voor de lange termijn (8-10 jaar). Dat maakt de overname van de gronden beter te billijken, maar daarmee is absoluut niet uitgesloten dat sprake is van staatssteun. De crux is namelijk of de provincie zich in dezen gedraagt als een redelijk handelend particuliere investeerder. Wij moeten de eerste particuliere investeerder nog vinden die een dergelijke transactie met een gemeente zou willen aangaan, zonder nadere randvoorwaarden.
Als er daadwerkelijk sprake is van staatssteun - en dat zal met name gelden voor de gemeenten die zich als speculanten hebben gedragen - dan zal de aankoop van de provincie Overijssel eerst ter goedkeuring moeten worden aangemeld bij de Europese Commissie. Goedkeuring van de steun is nog geen gewonnen race.

Marc Kuijper is advocaat bij Boekel De Nerée en is gespecialiseerd in het Europees en Nederlands mededingingsrecht. Daarnaast heeft hij ervaring op het gebied van het Europees recht en aanbestedingsrecht. Wouter Heijbroek is paralegal.

Zie ook:

- Extra editie nieuwsbrief: Grondbeleid
- Nieuwsbrief special: Grondbeleid