Beperk grondspeculatie voor betaalbare woningen

Door de druk op de woningmarkt is niet alleen woonbeleid maar ook grondbeleid onderdeel geworden van de nationale discussie rond de wooncrisis. Gemeenten zouden niet actief genoeg zijn met het aankopen van grond, terwijl veel gemeenten op zoek zijn naar de juiste balans tussen actief en facilitair grondbeleid. Dit met de crisis van 2010-2013 nog in het achterhoofd, een periode waarin gemeenten fors moesten afboeken op hun grondposities, waarna private partijen deze posities hebben overgenomen.

Door in de huidige markt weer grond aan te kopen, zouden gemeenten meer invloed kunnen houden op betaalbaar wonen. Om te beoordelen of dit ook zo werkt, is het van belang eerst te kijken naar ons systeem van grondbezit, verwerving en waardecreatie. Daarbij ga ik ook in op voorstellen om het grondbeleid aan te passen.

Woningmarkt en grondbeleid

Als we het over grondbeleid hebben, dan hebben we het eigenlijk over de combinatie van inzet van instrumenten vanuit grondbeleid én ruimtelijk beleid. Het gaat dan over het mogelijk maken van nieuwe bestemmingen, de waardesprong die daarmee gepaard gaat en de vraag hoe die toegenomen waarde in te zetten om de noodzakelijke kosten (voor infrastructuur, openbare ruimte et cetera) te kunnen dekken. Een actueel vraagstuk is of we de grondwaardestijging zo kunnen beïnvloeden dat we een gebiedsontwikkeling haalbaar maken en vooral de oogst, bijvoorbeeld woningbouw, ook betaalbaar kunnen houden.

Het is daarbij de vraag of we niet steeds meer van 'grond- en vastgoedbeleid' moeten spreken, want steeds meer overheden zoeken naar sturing op vastgoed, waaronder betaalbare maar ook duurzame woningen. In combinatie met het grondbeleid worden financiële maatregelen ingezet om betaalbaarheid voor de doelgroep te garanderen (zelfbewoning, anti-speculatiebeding et cetera) of de betaalbaarheid van woningen te verbeteren (via leningsvoorwaarden).

Lage rente, hogere huizenprijzen

Terecht vragen economen zich af of instrumenten die financieringsmogelijkheden voor kopers vergroten wel helpen om de markt betaalbaar te houden. Immers: de leencapaciteit bepaalt in overgrote mate de hoogte van de koopprijs. De lage rente maakt overigens dat in heel Europa de prijzen van woningen stijgen en Nederland volgt daarin een gemiddelde van de trend.

Gemeenten kunnen deze macro-economische ontwikkelingen maar beperkt beïnvloeden. Wanneer de rijksoverheid hiervoor met lokale overheden de handen ineenslaat, is het wel mogelijk hier structureel maar pas op langere termijn verandering in te brengen. Op korte termijn kunnen financiële maatregelen zoals bijvoorbeeld koopgarant helpen. Het is dan wel zaak dat dergelijke regelingen afgebouwd kunnen worden als de markt verandert.

Als gevolg van de huidige overspannen woningmarkt komen er ook meer ideeën over het aanpassen van instrumenten en wetgeving. Daarbij ligt de waardestijging van grond onder een vergrootglas. Zo wordt door verschillende experts bijvoorbeeld gepleit voor belasting op grond en voor het loskoppelen van grondbezit en bouwrechten. Maar ook bewoners roeren zich. Zo hebben buurtbewoners rond de Merwedekanaalzone sterke kritiek op het feit dat de gemeente Utrecht in de afgelopen jaren onvoldoende grond heeft gekocht, waardoor grondspeculatie mogelijk werd.

Van actief naar facilitair en terug

Als gevolg van de crisis op de woningmarkt van tien jaar geleden werd actief grondbeleid bij gemeenten niet erg populair omdat er voor 5 tot 6 miljard euro op grond moest worden afgeschreven. Overheden zijn in de periode 2010-2017 dan ook zeer terughoudend geweest met het aankopen van grond. De markt moest zijn werk doen en de overheid moest dat faciliteren. Inzet van schaarse middelen (geld) moest zo veel mogelijk beperkt worden.

Het beleid van nee, tenzij (niet actief, tenzij hele goede argumenten) oogt vreemd in de huidige actualiteit. Het is evenwel van belang kritisch te kijken als we het instrumentarium willen aanpassen om dit beter te laten inspelen op de huidige problematiek. Toch blijkt uit diverse recente onderzoeken dat actief grondbeleid over de jaren heen wel degelijk tot meer bouwproductie leidt. Het aankopen van grond heeft echter wel een prijs.

Het is essentieel dat overheden met gebiedsontwikkeling waarde creëren, omdat ze daarmee – in bestaand stedelijk gebied – de kosten van saneren van bestaand vastgoed plus de kosten voor nieuwe infra en openbare ruimte kunnen bekostigen. Een belangrijke kostenpost in de grondexploitatie is de aankoop van gronden. Doordat bij grondverwerving rekening wordt gehouden met de waardestijging van een nieuwe bestemming incasseert de verkoper van grond al meerwaarde voordat deze is gerealiseerd. De wet- en regelgeving werkt deze prijsopdrijving in de hand, waardoor gemeenten niet of nauwelijks op kosten kunnen besparen.

Wanneer de overheid particulieren en bedrijven wil onteigenen omdat ze gronden nodig heeft voor nieuwbouw dan moet ze uitermate zorgvuldig te werk gaan. Ze moet partijen voor reële bedragen uitkopen en alle relevante schade vergoeden. Dat is een groot goed: particulieren en bedrijven worden alleen onteigend als het echt nodig is en dan ook nog op een zorgvuldige wijze. De prijsvorming van grondaankoop bij onteigening heeft als startpunt de huidige functie (verkeerswaarde) plus eventuele schade door verhuizing en omzetderving. Daarnaast wordt er ook rekening gehouden met waardestijging na verkoop. Daarmee verkrijgt degene die wordt onteigend dus in de regel ook al een stuk waardestijging die pas plaatsvindt na bestemmingswijziging. Deze manier van onteigenen kent in Nederland consensus.

Anderzijds zijn we wars van grondspeculatie en vinden we dat dit generiek bestreden moet worden. Maar een koper van die grond (speculant of niet) verkrijgt met de aankoop dezelfde rechten, zodat ook speculanten, wanneer de overheid deze moet onteigenen, zich op dezelfde rechten kan beroepen. In ons huidige systeem van grondverwerving en onteigening is het niet gemakkelijk om speculatie tegen te gaan: grondspeculatie draagt bij aan verhoging van de kosten in de grondexploitatie, een van de redenen waardoor de haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen snel onder druk komen staan.

Grondexploitatie onder druk

Zeker voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling geldt dat het systeem van grondverwerving niet de enige factor is. Hier zijn de kosten voor het aankopen van bestaande gebouwen en gronden hoog doordat bestaande, vaak goed lopende bedrijven moeten worden uitgekocht. Met het aantrekken van de economie in de afgelopen 7 tot 8 jaar is ook de waarde van commercieel vastgoed zoals bedrijfshallen en kantoren in waarde gestegen. Daarmee is de verkeerswaarde (als onderdeel van het bepalen van de aankoopprijs) ook toegenomen. Daarnaast zien we steeds vaker dat in binnenstedelijk gebied het programma wordt bijgesteld. Er komt een groter aandeel sociale huur in en ook het programma middelduur neemt toe. Dat zet het opbrengend vermogen van de grondexploitatie aanzienlijk onder druk.

De grondopbrengsten zijn een afgeleide van het vastgoedprogramma waarbij de marktwaarde uit verkoop of verhuur de opbrengst bepaalt. Door aftrek van de stichtingskosten resteert de residuele grondwaarde. Deze grondwaarde staat ook onder druk omdat we steeds meer ambities hebben rond verduurzaming waardoor de bouwkosten steeds hoger komen te liggen. Wat hierbij vooral speelt is dat er geen of onvoldoende beleid is om het verdienmodel achter de verduurzaming te gelde te maken om de hogere kosten te kunnen dekken. Lagere energielasten kunnen een belangrijke dekkingsbron zijn voor de kosten van verduurzaming. Dit is een argument om grond- en vastgoedprojecten meer in samenhang te zien en het grondbeleid bij gemeenten te vervangen door een grond- en vastgoedbeleid.

Zoekgebied Nieuwe Gebiedsontwikkeling

Maar, als de (woning)nood hoog is, is heroverweging van wat we doen dan een optie? Dan is het de vraag of we bereid zijn te kijken of het systeem van onteigening kan worden aangepast. Want met de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) heeft een gemeente slechts beperkt de regie in handen. Ze heeft voorrang bij aankoop. De Wvg gaat over het voorkeursrecht om gronden aan te kopen, de gemeente moet wel gewoon de marktprijs betalen. De marktprijs vindt zijn grondslag in de prijsbepaling bij onteigening en dit systeem is zoals gezegd voor burgers en bedrijven zorgvuldig en hierover is consensus. Kunnen we dan grondspeculanten deze rechten uit handen nemen? Dat zou onder voorwaarden kunnen.

Grondspeculatie doet zich voor wanneer er ideeën zijn voor woningbouw. Dat is vaak lang voordat nieuwe bestemmingsplannen worden gemaakt. Een gemeente zou in de periode voordat ze bestemmingsplannen gaat maken de mogelijkheid moeten krijgen om een gebied als zoekgebied aan te wijzen (werktitel: 'Zoekgebied Nieuwe Gebiedsontwikkeling'). Na aanwijzing zou het aankopen van grond niet meer onder dezelfde onteigeningsregels moeten vallen. Wie in deze periode grond aankoopt heeft bij onteigening op termijn niet dezelfde rechten. Zo kan de hoogte van de verwervingsprijs worden beperkt tot alleen de verkeerswaarde, zonder schadevergoeding en zonder opslag voor mogelijke waardestijging.

Met het duplicaat 'Zoekgebied Nieuwe Gebiedsontwikkeling' worden partijen die grond en gebouwen willen aankopen opmerkzaam gemaakt op het feit dat de overheid hier mogelijk iets van plan is. Uitzonderingen kunnen er zijn indien het normale vastgoedtransacties betreft. Wanneer bijvoorbeeld een fabriek zou worden verkocht van een bedrijf aan een ander bedrijf dan zou een gemeente ontheffing kunnen verlenen en behoudt deze koper zijn huidige rechten.

Het inbouwen van een dergelijke tussenperiode heeft als voordeel dat het huidige stelsel in stand blijft, maar dat kopers in dat tijdsbestek of in die situatie minder rechten hebben. Voordeel daarbij is dat een gemeente niet hoeft uit te zoeken of te bepalen of een koper een grondspeculant is. Dat is namelijk niet te doen.

Wanneer een dergelijke maatregel mogelijk wordt, zullen gemeenten goed moeten afwegen of ze deze inzetten. Ze kunnen namelijk de economie van zo’n gebied beïnvloeden doordat partijen mogelijk minder bereid zijn te investeren. Het blijft uiteraard dat partijen met echt een lange adem deze maatregel kunnen omzeilen.

Verplichte risico-afslag herontwikkelingswaarde

Ook onze wijze van taxeren kan bijdragen aan het beperken van de waardestijging voor verkopers van grond. Het verdient dan ook aanbeveling om bij onteigening te kijken naar de waardesprong na bestemmingswijziging en het feit dat een verkoper daarvan meeprofiteert. Al jaren van tevoren krijgt de verkoper een prijs waarin de waarde van een nieuwe bestemming is verdisconteerd. Maar alle bijbehorende risico’s van planontwikkeling en bestemmingsplanprocedure liggen bij de kopende partij. De verkopende partij hoeft hier niets voor te doen. Ook de inzet van de overheid en haar risico’s op het verhalen van alle publieke kosten worden buiten beschouwing gelaten.

Het lijkt er in de huidige praktijk sterk op dat bij taxaties hiervoor te weinig aandacht is. Een taxatie die de waarde van de grond na herontwikkeling bepaalt, moet een risico-afslag hebben waarin dit effect tot uiting komt. Laat de overheid deze regel vaststellen en laat de taxateurs en adviseurs samen de hoogte bepalen.

Zet een rem op de waardestijging

Het feit dat iedereen in een gebiedsontwikkeling, vanaf de verkoper van de grond meeprofiteert of probeert mee te profiteren, leidt tot prijsopdrijving. Gemeenten kunnen met beleid in beperkte mate de verwachtingswaarde temperen door duidelijk en transparant te zijn over het woningbouwprogramma (zoals het aandeel sociale woningbouw) en de kosten die ze willen verhalen. Vanuit het perspectief van betaalbaarheid is kostenbesparing in de grondexploitatie noodzakelijk. Aanscherping van beleid kan de prijsopdrijvende werking van de verwachtingswaarde drukken en kan speculatie inperken (niet uitsluiten). Daarbij blijft een evenwichtig grondbeleid (facilitair waar kan, actief waar nodig) met een adequate risicoparagraaf van belang. Maar gemeenten hebben het Rijk nodig voor het aanscherpen van instrumenten, zodat zij effectief de uitvoering ter hand kunnen nemen.

De voorgestelde maatregelen voor een Zoekgebied Nieuwe Gebiedsontwikkeling met verwervingsbeperkingen en een risico-afslag bij onteigening beperken de mogelijkheden voor speculatie en het prijsopdrijvende effect. Dit past goed in de lijn van de Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet en komt de betaalbaarheid van woningen ten goede.