Grond(en) voor gebiedsontwikkeling

Grondeigendom en hoe we ermee omgaan is regelmatig onderwerp van politiek en maatschappelijk debat. In een klein, dichtbevolkt en welvarend land moet een ‘goede’ ruimtelijke inrichting immers meer zijn dan een optelsom van individuele belangen en wensen. Ruimtelijke ordening is alleen mogelijk als grondeigendom niet in absolute zin geborgd is. Vanuit een collectief belang moet dus zorgvuldig ingegrepen kunnen worden in het eigendomsrecht. In samenhang hiermee wordt veel gesproken over hoe om te gaan met de waardestijging van grond, met schadeloosstellingen, met het zelfrealisatierecht of met het (voorkomen van) speculatie en ‘kavelknippen’.

Het kabinet Schoof heeft het grondbeleid opnieuw geagendeerd, mede in relatie tot de woningmarkt. Het gaat dan over meer beschikbare en betaalbare bouwgrond, lagere kosten en meer autonomie voor medeoverheden door een belasting op onbebouwde grond met een woonfunctie. En: “De mogelijkheden voor een gemaximeerde planbatenheffing of vergelijkbaar systeem bij woningbouw worden benut.”

Hou je mond

Zodra grondbeleid op de nationale agenda staat, noemen critici vaak het kabinet Den Uyl, dat op 22 maart 1977 hierover viel. Daarmee willen zij vooral eventuele beleidsveranderingen op het terrein in de kiem smoren. “Hou je mond over de grond!” is in Den Haag een ongeschreven regel geworden. De komende tijd zal blijken of en in hoeverre – de aanpassing van – het grondbeleid de politieke verhoudingen onder druk gaat zetten. Omdat woningbouw en ruimtelijke ordening voorlopig hoog op de maatschappelijke agenda staan, lijkt een stevig politiek debat over het grondbeleid en belangrijke aanverwante kwesties onontkoombaar. Hopelijk blijft de essentie dan overeind: een goede ordening van onze schaarse ruimte en een rechtvaardige verdeling van de kosten en baten.

Drie gronden

Er zijn drie gronden voor een aanpassing in het grondbeleid. De eerste is een politieke: moeten de lusten en lasten die de grondeigenaar toekomen, gelet op urgente maatschappelijke opgaven als woningbouw en klimaatadaptatie, anders worden verdeeld? Voor het antwoord op deze vraag wordt vaak teruggegrepen op ideologische, politiek-filosofische standpunten, maar deze worden vaak selectief geciteerd of begrepen.

Wanneer ‘we’ het gevoel hebben dat individuele rechten worden ingeperkt of de lusten uit eigendom worden begrensd, komen we al snel in het verweer. Maar als we goed in kaart weten te brengen welke concrete investeringen of projecten we met relatief kleine aanpassingen in het grondbeleid voor elkaar kunnen krijgen, lijkt daar wél breed draagvlak voor te zijn. Denk aan financiële afdrachten voor bovenplanse ontwikkelingen als een brug of een park. Hebben we dergelijke, al dan niet verplichte afdrachten straks ook over voor investeringen in duurzame mobiliteit of een gezondere leefomgeving?

De tweede grond voor aanpassing is een economische: het vinden van manieren om de maatschappelijke kosten en baten van grond(her)ontwikkeling directer op elkaar te betrekken. Dit volgt uit de noodzaak om het grondgebruik in Nederland verder (en soms drastisch) te optimaliseren met verdichting, meervoudig ruimtegebruik, maar ook waterberging en/of nieuwe ondergrondse werken. Dit is een dure slag om te maken. De zoektocht richt zich daarom op manieren om, bijvoorbeeld op basis van ‘brede welvaart’, de externaliteiten van grond(her)ontwikkeling financieel meetbaar te maken en in ieder geval deels te internaliseren. Dat blijkt niet eenvoudig.

Baathebbers betrekken?

De derde grond voor een ander grondbeleid leidt tot pogingen om de businesscase van gebiedsontwikkeling te verlengen naar de gebruiksfase van gebieden of de ‘baathebber’ te betrekken in de bekostiging ervan. Deze lopen vooralsnog op weinig uit. Verkend moet worden of dit anders kan en of dit, gelet op het eigendomsrecht, ook tot aanpassing van wetgeving moet leiden. De druk op de woningmarkt, maar ook de zorgen over het investeringsklimaat en de kwaliteit van leven in ons land, zullen het debat hierover – mede gelet op schaarse publieke middelen en capaciteit – voeden.

Het voorgaande pleidooi betekent overigens niet dat de wetgeving en beleidsinstrumenten inzake grondeigendom en -gebruik stilstaan. Zo biedt de op 1 januari in werking getreden Omgevingswet een nieuwe mogelijkheid om via het omgevingsplan een financiële bijdrage voor kwaliteitsverbeteringen in de leefomgeving op te leggen aan initiatiefnemers van bepaalde activiteiten. Daarnaast zijn er procedurele veranderingen ingevoerd. De toetsing of een onteigening rechtmatig is, loopt nu bijvoorbeeld via de bestuursrechter (via rechtbank en Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) en niet via de civiele rechter – een wijziging die overigens niet tot minder maar tot meer en langere procedures kan leiden.

Onrustig

Met de invoering van de Omgevingswet en wijzigingen in het grondbeleid in het verschiet blijft het voorlopig onrustig op de Nederlandse grondmarkt. Het hoofdlijnenakkoord kondigt een planbatenheffing aan en een belasting op grondwaardestijging is een te onderzoeken optie. Wellicht wordt het voorkeursrecht toepasbaar voor agrarische gronden, ook waar de toekomstige functie dezelfde is – iets wat nu nog niet mogelijk is.

Deze onrust is weinig bevorderlijk voor langetermijninvesteringen, waaronder de aankoop van grond door marktpartijen. De genoemde ‘hou je mond’-reflex zou echter dom en kortzichtig zijn, gezien de enorme uitdagingen in onze leefomgeving. Ons advies: intensiveer de toch al op gang gekomen dialoog tussen overheden, private sector en maatschappelijke partners die de lange termijn in het vizier hebben. Welke aanpassingen van het grondbeleid bevorderen wél de investeringsbereidheid van beleggers en bedrijfsleven? En op welke publieke investeringen kan er dan worden gerekend?

Grond voor de toekomst

Grond heeft door de geschiedenis heen een fundamentele rol gespeeld in de samenleving en blijft dat doen. Of het nu gaat om de voedselproductie, stedelijke ontwikkeling of economische dynamiek – de beschikbaarheid van grond is een absolute voorwaarde. Het is de uitdaging om het gebruik van de in Nederland beschikbare grond opnieuw op waarde te schatten. Niet alleen in financiële kosten en baten, maar ook in termen van maatschappelijke doelen. Daarbij moeten harde noten worden gekraakt, dus is het maar goed dat we hier al enige tijd een stevig debat over voeren.

Hoe dat debat ook uitpakt, een meer samenhangende benadering van het grondbeleid (waarbij de kavelgrens overstegen wordt) is wenselijk. Daar hebben we al de nodige ervaringen mee opgedaan. Het inzicht in de valkuilen rondom het in balans brengen van kosten en baten op een hoger schaalniveau is gegroeid. Wellicht kan het grondbeleid op termijn onderdeel worden van een breder sturingsrepertoire voor de ruimtelijke ordening. Naast wetgeving, beleid, belastingen en subsidies wordt het dan een instrument om de samenleving vooruit te helpen.