Grote projecten na de crisis

In grote gebiedsontwikkelingsprojecten staan forse publieke en particuliere investeringen fysiek, temporeel en financieel in nauw verband met elkaar. De term project suggereert niet alleen een bepaalde afbakening in tijd, maar ook een specifieke, tijdelijke organisatie om een bepaald product te realiseren (Grabher, 2002). Organisatorisch ligt de complexiteit in het koppelen van particuliere vastgoedontwikkelingen aan veelal publieke investeringen in infrastructuur en openbare ruimte. Dergelijke projecten zijn de laatste decennia vaak te vinden aan randen van steden en in de buurt van mobiliteitsknopen. Ook grootschalige industrie- of havenlocaties zijn favoriete plekken voor een projectmatige aanpak.

De wereldwijde economische en financiële crisis van 2007-2009 heeft de innige mondiale verbondenheid tussen financiële stelsels en vastgoedontwikkeling bevestigd (Aalbers, 2013). De crisis heeft geleid tot vraaguitval, teruglopende investeringen en oplopende leegstand in vastgoed. Als gevolg hiervan is in praktijken van gebiedsontwikkeling toenemende aandacht voor kleinschalige, meer organische vormen van ontwikkeling die minder afhankelijk zijn van grote partijen en lange-termijninvesteringen (Savini e.a., te verschijnen). De crisis maakt nieuwsgierig hoe juist grootschalige geregisseerde gebiedsontwikkelingen die sterk afhankelijk zijn van de vastgoedmarkt reageren. Kunnen ze zich aanpassen aan sterk veranderende economische omstandigheden? Ook is de hapering van het groeidiscours waaraan ruimtelijke planning zich altijd sterk verbonden heeft, een goede aanleiding voor een meer fundamentele discussie over nut en noodzaak van deze projecten (Rydin, 2013). De projecten Ørestad in Kopenhagen en Zuidas in Amsterdam, die ongeveer halverwege hun geplande ontwikkelingstraject midden in de economische crisis terechtkwamen, worden als voorbeeld uitgelicht.

Ontwikkelambities

Beide projecten werden in de jaren negentig geïnitieerd in de context van de zoektocht van stadsbesturen om hun internationale concurrentiekracht te vergroten. Tabel 1 geeft een vergelijkend overzicht van hun kernaspecten. Zowel Amsterdam als Kopenhagen waren op zoek naar nieuwe locaties voor grootschalige vastgoedontwikkeling. Het oog viel op plekken aan de randen van de steden waar uitstekende bereikbaarheid te vinden was. In Amsterdam was het de zuidelijke corridor die de stad met de snel uitbreidende luchthaven verbind. In Kopenhagen hoopten planners dat de nieuwe brug voor auto- en treinverkeer over de Sont naar Malmö (geopend in 2000) nieuwe dynamiek aan de zuidoostkant van de stad zou realiseren. In beide gevallen richtte het ontwikkelingsproject zich op het aantrekken en accommoderen van hoogwaardige economische functies, in eerste instantie vooral kantoren. Zowel in Amsterdam als in Kopenhagen ging het om het ontwikkelen van publieke gronden. In Kopenhagen werd een publiek-publieke ontwikkelingscorporatie opgericht met als aandeelhouders de gemeente (55 procent) en de Staat (45 procent). Deze sloot een grote lening af om twee nieuwe metrolijnen aan te leggen die Ørestad en de luchthaven moesten verbinden met het stadscentrum en begon met het bouwrijp maken van het gebied. In Amsterdam beloofde de gemeente al snel aan de rijksoverheid om grondopbrengsten uit het gebied te herinvesteren in een ondertunneling van weg en spoor ter hoogte van het project. Dit zogenaamde dokmodel bleef een jarenlang twistpunt tussen partijen. Ondertussen ging de ontwikkeling van de flanken van de Zuidas gestaag door. Gestuwd door belangrijke investeringen van ABN Amro en ING werd de Zuidas een nationale toplocatie voor de financiële en juridische dienstverlening. Dit in tegenstelling tot Ørestad, dat al vroeg kon pronken met een hightech metrosysteem, maar verder grote moeite had om bedrijven aan te trekken. Terwijl Zuidas anticipeerde op een beweging van de markt, probeerde Ørestad juist een markt te creëren. Dit bleek lastig te zijn in een context met vele nabijgelegen concurrerende kantoorlocaties in ontwikkeling.

Onderzoeksperspectieven

De wetenschap heeft de afgelopen decennia een gezonde belangstelling gehad voor kritisch onderzoek naar grote projecten. De oogst is veelvormig. Enigszins gesimplificeerd kunnen drie thematische hoofdstromen onderscheiden worden: ten eerste onderzoek naar de organisatie van projecten, ten tweede onderzoek naar de effecten van projecten en ten derde onderzoek naar de relatie tussen effecten en de organisatie. De eerste hoofdstroom richt zich op de binnenwereld van projecten: de vele betrokken partijen, de processen van besluitvorming en alle complexiteit die daarbij komt kijken. Interessant zijn de etnografische en participatieve methoden die sommige studies gebruiken om ‘dicht op de huid’ van projecten te kruipen (zoals Van Marrewijk e.a., 2008). Ze analyseren daar tal van politieke, technische en marktonzekerheden en laten zien dat achter beton, staal en asfalt zich menselijke groepsprocessen afspelen. De kracht en meerwaarde van dergelijke studies is dat ze hiermee de binnenwereld van projecten ontleden en op basis daarvan pragmatisch kijken hoe ze beter kunnen functioneren. Doordat deze studies vaak in nauwe samenwerking met de praktijk tot stand komen, bieden ze de mogelijkheden voor een productieve uitwisseling tussen onderzoek en praktijk. Tegelijkertijd is een gebrek aan kritische distantie – vooral over de bredere gevolgen van projecten – een zwakte.

Onderzoekers naar de effecten van projecten beschouwen deze vooral als fenomenen die van buitenaf onderzocht moeten worden, juist omdat daarmee beter kritische vragen gesteld kunnen worden over nut, noodzaak en resultaten van deze interventies. Het biedt ook de mogelijkheid om grote projecten in een bredere context te zien. Een belangrijke stroom is het werk van kritische denkers die grote projecten plaatsen binnen een context van globalisering en competitie tussen concurrerende stedelijke gebieden (Fainstein, 2001; Moulaert e.a., 2003). Grootschalige ruimtelijke projecten zijn daarin belangrijke ruimtelijk economische strategieën om internationaal concurrerende bedrijven aan te trekken. Dit verklaart ook de grote steun voor dergelijke interventies vanuit de politiek en het bedrijfsleven. Ze faciliteren een hiërarchisch stelsel van knooppunten waaruit internationale bedrijven aangestuurd worden. Internationale bedrijven vragen enerzijds economische faciliteiten zoals lage belastingen, vriendelijke regelgeving en de beschikbaarheid van hoogwaardig personeel. Anderzijds hebben ze ruimtelijke faciliteiten nodig: hoogwaardige kantoor- en woonomgevingen, goede aansluitingen op internationale infrastructuur (hub-luchthavens, hogesnelheidstreinen) en een aantrekkelijk verblijfklimaat (kunst, cultuur, educatie, groen, milieu). Hoewel sommige projecten zeer succesvol zijn in het creëren van nieuwe stedelijke plekken wordt ook vaak kritiek geleverd op hun sociale, ruimtelijke en economische consequenties (Healey, 2010). Stedenbouw, architectuur en ruimtelijke functies waar een mondiale elite zich thuis voelt domineren. Openbare ruimtes krijgen vaak een semiprivaat karakter wat bijdraagt aan de ruimtelijk en sociaal geïsoleerde ontwikkeling van veel grote projecten (Graham & Marvin, 2001; Ponzini & Nastasi, 2012).

Een ander kritiekpunt dat vanuit deze richting naar voren komt, is het sterk speculatieve karakter van projecten waarbij meestal de overheid risico loopt. Ontwikkelingen kunnen ook leiden tot het kannibaliseren van andere plekken. De kracht van deze studies naar effecten van projecten is dan ook dat ze de inherent politieke, economische en ruimtelijke aspecten van deze interventies ontleden. Veel zwakker zijn ze in het empirisch onderzoek naar de lokale verschillen tussen projecten. Vanuit een vooral analyserende blik geven ze verder weinig aanknopingspunten voor alternatieve vormen van ruimtelijk-economische ontwikkeling. Een derde thematische hoofdstroom probeert een brug te slaan tussen deze studies naar binnen- en buitenwerelden van projecten. Is er een verband tussen organisatievormen en effecten? Een bij beleidsmakers bekende invalshoek op grote projecten is die van Bent Flyvbjerg (2005). Hij heeft zich gestort op de vaak grote verschillen tussen oorspronkelijke prijsramingen en doelstellingen van specifiek op infrastructuur gerichte grote projecten en hun uiteindelijke kosten. Deze effecten worden volgens Flyvbjerg vooral veroorzaakt door een gesloten bestuurscultuur en een grote politieke druk. Peter Hall (1980) kwam enkele decennia ervoor in de klassieke studie Great Planning Disasters tot redelijke vergelijkbare conclusies. Deze invalshoek heeft een relatie met onderzoeken die de effecten van projecten proberen te relateren aan de manier waarop ze opgezet zijn: in hoeverre heeft de manier waarop dergelijke projecten geframed en georganiseerd worden invloed op de uitkomsten (Salet & Gualini, 2007)? Vanuit deze invalshoek wordt uitdrukkelijk geprobeerd de kennisvelden van beide hoofdstromen te combineren en deze ook te koppelen aan empirisch – soms ook vergelijkend – onderzoek. Susan Fainstein (2008) heeft in meer recent werk oog voor de sociale en ruimtelijke gevolgen van grote projecten en vraagt zich af hoe dergelijke projecten ook kunnen bijdragen aan sociale doelstellingen. De sterkte van deze laatste invalshoek is dan ook het uitdiepen van de complexe relatie tussen organisatie en effecten. De vaak herhaalde kritiek vanuit deze richting op de geslotenheid en gebrek aan lerend vermogen van grote projecten problematiseert echter nog te weinig een duidelijk organisatieperspectief om dergelijke ambities vorm te geven.

Lees verder (pdf)