Grote projecten voor elkaar krijgen, zo doe je dat

Laat ik beginnen met expliciet te melden dat ik veel heb samengewerkt met Bent Flyvbjerg. We zijn zelfs drie jaar collega’s geweest – Bent heeft (wat langer dan 10 jaar geleden) een parttime aanstelling aan de TU Delft gehad. Ik ben zeer onder de indruk van zijn werk en uitgebreide ervaring met grote projecten op het gebied van transport (mijn werkveld), maar ook daarbuiten. Daarom heb ik even geaarzeld of ik positief moest reageren op het verzoek vanuit de redactie van Gebiedsontwikkeling.nu zijn nieuwe boek te reviewen. Misschien ben ik iets gebiased. Aan de andere kant: het is voor gebiedsontwikkelaars zeer interessante materie, die het waard is onder de aandacht te brengen.

Uiteenlopende krachten en projecten

Zijn nieuwe boek heeft een co-auteur, Dan Gardner, journalist bij de New York Times. Toch vermoed ik dat het voor het overgrote deel het werk van Bent Flyvbjerg is, al was het maar vanwege het veelvuldig gebruik van de stijlfiguur “I … .” Het boek beschrijft veel universele krachten die het succes of falen van grote projecten bepalen. Het betreft projecten in onder meer de categorieën transport infrastructuur, ICT, Olympische Spelen, defensie, kernenergie en grote gebouwen. Niet alleen beschrijft het boek die universele krachten, het geeft bovenal zeer veel advies aan mensen die betrokken zijn of gaan worden bij grote projecten. Die projecten gaan nogal eens mis. De auteurs noemen dit de ‘IJzeren wet van megaprojecten’: boven budget, over tijd, te weinig baten – telkens weer.

Het boek is zeer toegankelijk geschreven en ingedeeld in hoofdstukken die de belangrijkste lessen bevatten. Wat het boek erg prettig leesbaar maakt, is het veelvuldig gebruik van allerlei voorbeelden, variërend van een (echt)paar dat een keuken verbouwt (wat geheel uit de hand loopt) tot de vele malen dat de Olympische Spelen zijn gehouden, met alle bouwwerken die daarvoor nodig waren – en niet zelden treurig leeg kwamen te staan na afloop.

De auteurs beginnen met een overkoepelende les: denk langzaam, handel snel. Oftewel: eerst zeer goed voorbereiden, doordenken en plannen, kosten en effecten goed inschatten. Om daarna pas te beslissen en (bij een positief besluit) te bouwen. Het bouwproces zelf kan beter vlot gaan: hoe langer het duurt, hoe groter de kans op problemen. Het inleidende hoofdstuk geeft ook aan dat er vaak grote voordelen verbonden zijn aan modulair denken: deel een project in, in behapbare porties.

Pas op voor optimisme

Een tweede les betreft de constatering dat het (te) vroeg afgeven van commitment (je achter een project scharen) zeer risicovol is. Beter is het eerst een paar stappen terug te doen en informatie te vergaren over de vraag wat het probleem of de uitdaging is, te verkennen welke opties er zijn en wat daarvan de voor- en nadelen zijn. Eenzelfde lest trok indertijd overigens ook de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten (TCI) een kleine 20 jaar geleden, geleid door de inmiddels overleden Adri Duivesteijn: politici, ook leden van de Tweede Kamer, scharen zich te snel achter een project.

Het is daarna erg moeilijk daarop terug te komen. Niet voor niets werd Wouter Bos ooit weggezet als ‘draaikont’, toen hij van standpunt veranderde door nieuwe inzichten. In dit verband wordt tevens gewaarschuwd voor te veel optimisme, waardoor kosten en baten nogal eens verkeerd worden ingeschat. Zaken vallen vaker tegen dan mee en daarom is het sowieso zeer riskant om van een ‘best case’ uit te gaan.

Op een vergelijkbare manier voeren Flyvbjerg en Gardner aan dat het verstandig is niet gelijk uit te gaan van een project (‘we willen de keuken verbouwen’, ‘er moet een brug komen’). Ga in plaats daarvan eerst maar eens goed na wat je daarmee wilt bereiken. Als je dat doet, komen er soms andere oplossingen in beeld. In de Nederlandse context is de Zuiderzeelijn (nu omgedoopt tot Lelylijn) een mooi voorbeeld. Zo’n 17 jaar geleden was het idee: het gaat niet zo goed in het Noorden van Nederland (eenzijdige sectorstructuur, meer werkloosheid). Daarom moest er per se een snelle railverbinding met het westen komen. Te snel ging men van een matige probleemanalyse naar één type oplossing, zonder dat er nagedacht werd over de precieze oorzaken van die slechte economische positie van het noorden.

Ook werd niet naar mogelijke alternatieve oplossingen gekeken. Waarom alleen naar transportinfrastructuur kijken? En binnen die categorie: waarom alleen naar rail? En binnen die subcategorie: waarom alleen naar een snelle verbinding met de Randstad? In termen van de literatuur over maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) luidt de les dus: voer eerst een goede probleemanalyse uit.

Leren van ervaringen

Ook diverse methoden en technieken komen aan bod. Zo bevat het vierde hoofdstuk een pleidooi voor experimenteel leren. En niet alleen van eigen ervaringen, ook van die van anderen. Juist bij grote projecten hebben betrokkenen vaak weinig ervaring, en juist dan moet je willen leren van anderen die vergelijkbare projecten hebben gepland en uitgevoerd. Leren kan vaak iteratief plaatsvinden, waarbij je telkens lessen leert van eerdere ervaringen. Juist bij onervaren betrokkenen gaat het vaak mis bij grote projecten, zo concluderen Flyvbjerg en Gardner. Ook hierbij gaat het niet alleen om eigen ervaringen, maar ook die van anderen. En ook die van mensen op de werkvloer. De auteurs geven onder meer het voorbeeld van een wolkenkrabber van 102 verdiepingen, waarbij telkens werd geleerd van de aanpak op lagere verdiepingen. Daardoor verliep de bouw van hogere verdiepingen steeds sneller.

Het begrip ‘tacid knowledge’ is ook in de Nederlandse praktijk gangbaar geworden. Het geeft aan dat mensen door ervaring (bijvoorbeeld met het bouwen van rails, het installeren van zonnepanelen of het begeleiden van promovendi) lessen leren die ze later goed kunnen gebruiken. Vanwege het gebrek aan ervaring plaatsen de auteurs kanttekeningen bij het vaak geclaimde grote belang van ‘the first mover advantage’: liever een “fast follower, and learn from the first mover.” De praktijk ten aanzien van het gebruiken van ervaringen van anderen is echter vaak weerbarstiger. Zo wil iedere stad die de Olympische Spelen organiseert liever de eigen ondernemers erbij betrekken (impuls voor de regionale economie). Ze zouden echter beter de buitenlandse bedrijven kunnen inhuren die ervaring hebben met Olympische Spelen die in het verleden gehouden zijn in andere steden.

Tegenvallers komen vaak voor

Het leren kan ook plaatsvinden door eerdere, enigszins vergelijkbare projecten onder de loep te nemen. Als mensen een kostenschatting moeten maken, doen ze dat vaak door alle werkzaamheden te inventariseren. Bij het bouwen van een nieuwe keuken is dat bijvoorbeeld het slopen van de oude keuken, omleggen van leidingen, ontwerpen en maken van de nieuwe keuken, installeren en afwerken. Van al die werkzaamheden worden kostenschattingen gemaakt, die vervolgens worden opgeteld. Die werkwijze leidt vaak tot onderschattingen van de kosten, omdat mensen vaak te optimistisch zijn en er vaak tegenvallers zijn.

Een andere benadering is te vertrekken vanuit eerdere vergelijkbare projecten en hun kosten. Vraag bijvoorbeeld aan bekenden die hun keuken verbouwd hebben, wat de kosten waren. Uiteraard moet je die kosten wel corrigeren voor bijvoorbeeld de hoeveelheid kastruimte, gebruikte materialen of eventuele verschillen in inbouwapparatuur. Ook bij grote projecten kan dat soelaas bieden. Als er een nieuwe metrolijn moet worden gebouwd, kan je leren van de kosten van andere projecten. Uiteraard corrigeer je dan voor bijvoorbeeld de lengte van de lijn, het aantal stations, de kenmerken van de ondergrond en de verschillen in loonkosten.

In sommige gevallen is het leren van eerdere projecten relatief makkelijk, omdat er veel ervaring mee is. Denk bijvoorbeeld aan het bouwen van snelwegen buiten de bebouwde kom. In andere gevallen is dat lastiger, maar mensen verschuilen zich te vaak achter het idee dat hun project uniek is. Natuurlijk, er is maar één Sydney Opera House, maar er zijn wel meer unieke grote gebouwen gebouwd. Leer daarvan. Maar soms is het toch veel lastiger, met name wanneer er een gerede kans is op veel hogere kosten dan gedacht. Soms gaat het echt mis en blijkt een project zeer veel meer te hebben gekost dan gedacht (zoals bij de nieuwe luchthaven bij Berlijn). Dan kan je op zoek gaan naar oorzaken. Het boek geeft het voorbeeld van hogesnelheidslijnen. Een belangrijk oorzaak van zeer grote kostenoverschrijdingen blijken archeologische vondsten te zijn. Daar kan je van leren door vroegtijdig archeologen in te schakelen.

Gewoon beginnen?

Alle lessen ten spijt: het komt ook voor dat mensen zich soms bewust afkeren van zorgvuldig plannen. Ze redeneren dan in de trend van: begin gewoon en we zien wel wat er gebeurt. Er blijken diverse aansprekende voorbeelden te zijn die goed uitgepakt hebben, zoals de film Jaws en de Electric Lady Studios in New York, geïnitieerd door gitarist en zanger Jimi Hendrix (overleden in 1970). Zit er iets tegen, dan worden mensen inventief – wat uiteindelijk gunstig uitpakt. Flyvbjerg en Gardner stellen op basis van onderzoek naar 2.062 projecten dat dit echter aantoonbaar vaker niet werkt dan wel. Zorgvuldig voorbereiden en plannen werkt in het algemeen beter.

Ook een goed team dat het project bouwt blijkt een bewezen succesfactor. Uiteindelijk zijn het de mensen die het doen. Die moeten capabel zijn, er moet een teamgeest ontstaan, en ze moeten niet alleen weten wat ze moeten doen maar ook waarom. Als er problemen zijn tussen bedrijven die gezamenlijk aan een project werken, moeten die bedrijven elkaar niet in de haren vliegen en juridisch aansprakelijk stellen, maar moeten ze overleggen over wat er het beste (vanuit de optiek van het gehele project) kan gebeuren. Het helpt als mensen elkaar kennen, en vertrouwen. En als er dingen verbeterd moeten worden, moet dat snel worden gedaan. Er moet vooral ook naar de werkvloer geluisterd worden. Mensen op de werkvloer moeten zich ‘psychologisch veilig’ voelen.

De auteurs besluiten hun serie met wijze lessen met een pleidooi voor modulariteit. Probeer zoveel mogelijk een groot project te zien als het aan elkaar klikken van vele kleine onderdelen. Vergelijk het met het bouwen van een voorwerp met Lego: veel dezelfde bouwstenen die je samenvoegt. Dat gebeurt nu al op grote schaal met bijvoorbeeld zonnepanelen of windmolens: veel dezelfde onderdelen die op locatie worden geassembleerd. Het kan in de toekomst mogelijk ook met kernenergie (Small Modular Reactors – SMRs). De container zoals die wordt gebruikt in het goederenvervoer is een mooi voorbeeld van modulariteit in vervoer: het heeft de vervoerskosten enorm verlaagd.

Onderling verbonden

Na het laatste en negende hoofdstuk volgt een soort van toegift met daarin elf ‘heuristieken’ (vuistregels om complexe beslissingen eenvoudiger te maken), die grotendeels overlappen met de lessen uit de vorige hoofdstukken. Maar er zijn ook enkele extra lessen. Bijvoorbeeld: ‘zeg nee, en stap op’: soms is het beter de stekker uit een project te halen, of tenminste niet mee te doen, bijvoorbeeld als het project niet bijdraagt aan de beoogde doelen, of als er onvoldoende geld of menskracht is. En een les die het belang van de menselijke factor benadrukt: maak vrienden en hou de relaties goed.

Veel van de lessen uit het boek zijn onderling gerelateerd. Dat wordt soms expliciet gemaakt in de hoofdstukken, door terug te verwijzen naar eerdere lessen. Zo kan gedegen onderzoek in een vroeg stadium early commitment voorkomen. Een goede probleemanalyse kan input leveren voor het planningsproces. Experimenteren leidt tot ervaring, en ervaringen kunnen maken dat mensen zich vrijer voelen om te experimenteren. Ervaring kan ook maken dat mensen meer openstaan van het leren van eerdere projecten. Modulariteit maakt leren makkelijk.

Vijf uur is voldoende

Naar mijn mening is het kopen en lezen van dit boek voor veel mensen een zeer goede investering, welhaast een must. Zelden was het zo makkelijk in enkele uren zeer veel lessen te leren van wellicht de wereldwijd meest gezaghebbende academicus op het terrein van grote projecten. De gemiddelde lezer zal niet meer dan vijf uur nodig hebben om het te lezen. Die vijf uur verdient iemand die betrokken is bij grote projecten in veelvoud terug in de vorm van tijdbesparing in de praktijk, en wellicht ook – in een nog veel groter veelvoud – in de vorm van betere projecten en/of kostenbesparingen. Ook is dit boek een aanrader voor HBO- en universitaire opleidingen op het gebied van civiele projecten, bouwkunde en het management van grote complexe projecten.