Stedelijke transformaties haalbaar maken: lessen uit de internationale praktijk

Verslag jaarcongres Stedelijke Transformatie 22 februari - deelsessie M

Tijdens het Jaarcongres Stedelijke Transformatie afgelopen 22 februari presenteerden zij hun bevindingen in de context van de thematiek op die dag: het vastzitten en niet kunnen doorstromen van bepaalde doelgroepen op de woningmarkt en de vraag hoe overheden via gebiedstransformaties in de woningbouwproductie kunnen sturen. Het levendige debat met het publiek was doorspekt met praktische bezwaren, maar ook met goede ideeën om gebiedstransformaties op gang te brengen.

Kennis, beleid en sturing

Gebiedstransformaties kunnen op drie punten beter aangepakt worden, begint Tom Daamen. Allereerst nuanceert hij de ‘feiten’ die we vaak gebruiken in de woningbouwopgave. Het veelbesproken getal 1 miljoen nieuw te bouwen woningen is goed voor het politieke debat, maar in feite zijn antwoorden op de vragen hoeveel, voor wie en waar we moeten bouwen regio-gebonden. Ten tweede moet in de beleidsdimensie bewuster gekozen worden voor een hoger bouwtempo: tempo maken bij gebiedstransformaties is een politieke keuze, die vervolgens om van partijen durf en commitment vraagt. Tot slot rest de vraag hoe er in gebiedstransformaties beter gestuurd kan worden. Op basis van internationale voorbeelden bespraken Daamen en Heurkens potentiële hervormingen in Nederland en een aantal instrumenten die projecten haalbaar kunnen maken.

Probleemverkenning binnenstedelijk wonen

‘De grote trek naar de stad’ moet in de regio’s specifieker gemaakt worden: niet iedereen wil aan het Leidseplein te wonen. Waar studenten en starters zich wel graag in hoogstedelijke omgevingen vestigen, wonen gezinnen liever in een laagstedelijke gebieden in de buurt van grootstedelijke voorzieningen. Hoewel overheden beleidsambities hebben om meer stedelijk wonen aan te bieden, is het vaak gehoorde obstakel dat bouwen in de stad zoveel duurder is dan buiten de stad. Ook dit argument weerlegt het onderzoek: wanneer regionale infrastructuur meegerekend zou worden met de grondproductiekosten per locatie, komen de kosten van binnenstedelijk en buitenstedelijk bouwen veel dichter bij elkaar.

Nieuwe instrumenten

 “Het vaststellen van de potentieel kansrijke ‘nieuwe’ instrumenten bij gebiedstransformaties gebeurde aan de hand van 30 interviews met Nederlandse overheden, marktpartijen en wetenschappers en door bestudering van buitenlandse casussen”, gaat Erwin Heurkens verder. De rol van de overheid en bijbehorende inzetbare instrumenten bij gebiedstransformaties werd onderverdeeld in een matrix met regulerende, richtinggevende, faciliterende en stimulerende rollen (zie onderstaande figuur). Deze zogenoemde instrumentenwaaier vat al langer-toegepaste instrumenten samen (‘rijpe’ instrumenten), zoals flexibele bestemmingsplannen, interactieve planvorming en gebiedsbranding, én voegt instrumenten toe die wellicht vaker gebruikt kunnen gaan worden (‘groene’ instrumenten), zoals wervende coalities en het selecteren van ontwikkelpartners. 

Instrumentenwaaier (Bron: 'Gebiedstransformaties - Ruimte voor durf en diversiteit')

Heurkens’ boodschap aan gemeenten is: “Denk eens na welke instrumenten je zou kunnen toepassen bij gebiedstransformaties om marktpartijen te helpen om voorinvesteringen op binnenstedelijke locaties te doen. Vaak zal een combinatie van instrumenten het meeste effect sorteren en  blijft het ‘juiste recept’ altijd locatieafhankelijk.” 

Buitenlandse voorbeelden

Aan de hand van Engelse en Amerikaanse cases laat Heurkens vervolgens zien welke buitenlandse instrumenten ook in de Nederlandse praktijk toepasbaar zouden kunnen zijn, zoals het maatschappelijke fonds, incentive/up-zoning, sturen via erfpacht en privaat beheer openbare ruimte.

Bristol Harbourside

In het westen van Engeland nam de gemeente van Bristol het initiatief om het gebied aan de rivier Avon te transformeren naar een mixed-use gebied met maatschappelijke functie. Door een ‘enabled partnership’ tussen de KvK, grondeigenaren en de overheid werd vooraf gezocht naar manieren om marktpartijen te stimuleren om het gebied tot ontwikkeling te brengen. Een cruciaal element was het ontwikkelen van een cultureel gebouw (Centre for Performing Arts), waarvoor de nationale loterij een maatschappelijk fonds beschikbaar stelde waarmee 50% van het project gefinancierd werd. Een private partij vulde de financiering hiervoor aan met opbrengsten van private commerciële vastgoedontwikkeling (private match funding) en maakte de ontwikkeling op die manier haalbaar. Bristol Harbourside laat zien dat de slimme koppeling van publieke fonds en private co-financiering een trigger kan vormen voor een commercieel en maatschappelijk aantrekkelijk gebied.

Seattle South Lake Union

Dit transformatiegebied in Seattle is ontwikkeld door Vulcan, een filantropisch bedrijf dat maatschappelijk verantwoord ondernemen hoog in het vaandel heeft staan. Het zette in op het ontwikkelen van een eigen identiteit voor het gebied zonder bekende franchise winkels als Starbucks of McDonalds, en nam daarbij genoegen met lagere huren. Hoewel we dit soort partijen bijna niet zien in Nederland, is het interessant om te kijken of er bedrijven zijn die op een vergelijkbare manier willen opereren.

Gebiedstransformaties in het buitenland hebben vaak ook slimme financiering nodig. Op bepaalde percelen werden door de gemeente Seattle bewust bouwhoogte ‘caps’ voor woontorens gezet. Men wist dat ontwikkelaars daarmee waarschijnlijk geen sluitende business case zouden krijgen. Tegelijkertijd hanteerde de gemeente op deze plekken een ‘up-zoning’ instrument, waardoor ontwikkelaars wel de hoogte in konden te gaan onder de voorwaarde dat zij ook in de openbare ruimte zouden investeren. De extra kosten voor de aanleg van deze publieke ruimte zijn echter peanuts in vergelijking met de opbrengsten van de extra verhuurbare verdiepingen. Dit laat zien dat de gemeente met een slim regulerend instrument marktpartijen kan stimuleren om te investeren in openbare ruimte, zonder dat daarbij veel publieke kosten gemoeid zijn.

Liverpool One

Bij deze grootschalige gebiedstransformatie te midden van Liverpool heeft de gemeente bewust een ontwikkelpartner geselecteerd die zich voor een lange termijn aan het gebied wilde binden, in plaats van te kiezen voor het hoogste bod van andere partijen. Het creëerde kans om een erfpachtconstructie van 250 jaar op te stellen waarin de gemeente eigenaar van de grond en de ontwikkelaar beheerder van de openbare ruimte blijft met als doel een hoge kwaliteit van het gebied te garanderen. In dit geval is de ontwikkelpartner ook een belegger die voor een derde deel eigenaar is van het vastgoed in het gebied. Zo’n ontwikkelende belegger heeft er baat bij dat de openbare ruimte van hoge kwaliteit is en blijft, om daarmee andere investeerders te trekken en het risico van wegtrekkende huurders in tijden van economische recessie te beperken. Deze casus laat wederom zien dat publieke en private partijen gezamenlijk dienen te zoeken naar slimme combinaties van instrumenten die gebiedstransformaties over een lange termijn haalbaar kunnen maken.

Lessen voor stedelijke transformatie

Zijn de nieuwe instrumenten een oplossing voor het haalbaar maken van stedelijke transformaties in de Nederlandse context? En terugkomend op de vraag die aan het begin van de deelsessie gesteld werd: hoe kan de overheid effectief sturen in het opschroeven van de woningbouwproductie?

Uit de bekeken cases blijkt dat het mogelijk is om met een op maat gesneden mix van afspraken en toegepaste instrumenten private partijen tot verregaande investeringen over te laten gaan. Daarbij moet als uitgangspunt gehanteerd worden dat private belangen als continuïteit en rendement zo met gemeentelijke belangen worden verbonden dat zij elkaar versterken. Naast ‘harde’ instrumenten zoals planologische kaders en investeringen, zijn daarbij ook ‘zachte’ instrumenten als een duidelijke visie en vertrouwen van groot belang. Juist de combinatie tussen ‘harde’ en ‘zachte’ instrumenten leidt vaak tot succesvolle allianties en business cases die de lange termijn van gebiedstransformaties doorstaan. In Nederland zien we deze combinatie nog nauwelijks: overheden sturen vaak nog te veel ‘op afstand’ en eenzijdig met louter financiële stimulansen. Dit wijst erop dat overheden zich meer moeten bekwamen in het reduceren van de risico’s die marktpartijen ervaren door een gebrek aan richtinggevend en faciliterend optreden van de overheid. Daarnaast moeten marktpartijen het vaker aandurven om zich voor langere termijn aan een gebiedsontwikkeling te binden.

Voor de toepassing van ‘nieuwe’ (maar in feite dus reeds aanwezige) buitenlandse instrumenten in Nederland moet rekening gehouden worden met relevante (bijv. fiscale, planologische, juridische) systemen in Nederland en de veelal lokale culturele, politieke en economische omstandigheden. Toch menen Daamen en Heurkens dat de principes uit de cases zodanig interessant zijn dat ze mogelijkheden bieden voor het haalbaar maken van stedelijke transformaties in Nederland. De overheid zal hierin haar rol moeten pakken: “Voor nieuwe financieringsconstructies, met name in de grondontwikkelingsfase, zullen wets- en beleidswijzigingen van de rijksoverheid nodig zijn. Dat is een politieke discussie die grotendeels nog gevoerd moet worden. Experimenteren met de besproken ‘nieuwe’ instrumenten kan echter direct van start”, aldus Daamen en Heurkens. Daarom is de TU Delft als kennispartner bij het programma Stedelijke Transformaties betrokken. Samen met partijen zal gewerkt worden aan gebiedstransformaties die zonder rijkssubsidies, maar met meervoudige (harde én zachte) overheidssturing succesvol ontwikkeld kunnen worden.   

Download hier de publicatie 'Gebiedstransformaties - Ruimte voor durf en diversiteit' door dr. Wouter Jan Verheul (projectleider), dr. ir. Tom Daamen, dr. ir. Erwin Heurkens, dr. mr. Fred Hobma en ing. Robin Vriends. 

Kijk voor meer informatie op www.gebiedstransformaties.nl.

Coverafbeelding: Erwin Heurkens