Persoonlijk “Stedelijke kavelruil werkt.” Hans Tijl geeft enthousiast voorbeelden waar dit instrument gebiedsontwikkeling op gang heeft geholpen. Een belangrijke vraag blijft of vrijwilligheid het uitgangspunt moet blijven, of dat de mogelijkheid tot verplichten een wenselijke stok achter de deur moet zijn.
Kijk op… kavelruil in de stad
Wat komt er kijken bij stedelijke
kavelruil en de ruil van gebruik en eigendom? Het Kadaster heeft een speciaal magazine uitgebracht over
praktijkvoorbeelden en knelpunten met bijdragen uit wetenschap en politiek. Vraag het magazine gratis aan
op www.kadaster.nl/magazine-kijk-op
“Het vorige kabinet heeft bewust gekozen voor een regeling van stedelijke kavelruil op vrijwillige basis. Dat is een goed uitgangspunt.” Dat zei Hans Tijl als directeur Ruimtelijke Ordening op het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) vorig voorjaar op een drukbezocht congres in Zaanstad, waar de tussenstand werd gerapporteerd van het Stimuleringsprogramma Stedelijke Kavelruil. “Voor een dwingend karakter”, zo zei Tijl toen, “voelde het vorige kabinet niets. En het huidige kabinet eigenlijk ook niet. Er is vooral behoefte aan een middel dat eigenaren in staat stelt om op eigen kracht en in onderlinge samenwerking hun plannen uit te voeren.”
Ruim een jaar later, voorjaar 2019, wordt er meer en meer om ‘regie’ gevraagd van de rijksoverheid: bij de op hol geslagen woningmarkt, in de ruimtelijke inrichting, bij de energietransitie. ‘Eigen kracht’ en ‘onderlinge samenwerking’ schieten soms zichtbaar tekort. Misschien dus ook wel als eigenaren met grond of percelen aan het ruilen slaan. Meteen dus maar de hamvraag voor Hans Tijl: zou een dwangmiddel daarbij toch kunnen helpen? “In het oorspronkelijke concept voor stedelijke kavelruil, opgesteld door de Adviescommissie Wonen en Cultuur, was ruimte voor een sterk verplichtend element. Maar minister Schultz vond het een vergaande ingreep in het eigendomsrecht. Vrijwilligheid werkt beter, was de gedachte. Eventueel geholpen – en dus niet gedwongen – door de gemeente. Die gemeente heeft natuurlijk altijd nog de Onteigeningswet achter de hand.”
De commissie wilde daarom een stok achter de deur, onder het motto: die stok zal nooit gebruikt worden, maar zet er wel druk op. “Ja. Stel dat negen van de tien eigenaren op een bedrijventerrein met kavels willen ruilen, maar één eigenaar niet: dan kan een beetje dwang best helpen. Maar het Stimuleringsprogramma was er juist op gericht om te laten zien dat kavelruil zónder dwang óók werkt. Verleiden, activeren, meedoen op basis van vrijwilligheid, kortom: een positieve benadering – dat helpt een project op gang. Zeker in combinatie met andere beschikbare instrumenten, zoals voorbereidingsbesluiten, het voorkeursrecht gemeenten of eventueel financiële procesondersteuning. Belangrijk daarbij is dat de voorgenomen strategie duidelijk is bij alle betrokkenen.”
En heeft het Stimuleringsprogramma die ambitie waargemaakt?
“Dat was aanvankelijk nog maar afwachten. Maar na verloop van tijd kwam er wel schot in. Ik noem de pilot in Helmond (bedrijventerrein Induma West, red.), waar gesprekken tussen eigenaren op gang zijn gekomen en afspraken zijn gemaakt over herontwikkeling en sloop.
Het Stimuleringsprogramma heeft laten zien dat kavelruil zónder dwang óók werkt
Of het dorp Oosterwolde, waar initiatiefnemers zelf een plan hebben gemaakt voor een toekomstbestendige dorpskern en waar de consequenties van de herschikking inzichtelijk zijn gemaakt. In Assen heeft stedelijke kavelruil bijgedragen aan de transformatie van de binnenstad, een proces dat nog steeds loopt, onder andere door interactieve sessies met de vastgoedeigenaren. Al die projecten hebben bruikbare informatie opgeleverd, kennis die we kunnen delen in andere projecten.”
Is in die kennis en informatie al een rode draad zichtbaar?
“Ja. Ik licht er één uit: wat je in veel projecten ziet, is dat bij stedelijke kavelruil toch vaak publieke partijen betrokken zijn. Het initiatief mag dan bij particulieren of bedrijven liggen, in de praktijk gaat het vaak om een geslaagde combinatie van publieke en private acties. De overheid helpt goed mee. In de eerste gedachtevorming zou de overheid er helemaal buiten moeten of kunnen blijven, maar de praktijk wijst dus op iets anders.”
Zien we daarmee ook een voorproefje van de Omgevingswet in uitvoering?
“Zeker. Het Stimuleringsprogramma is gestart als voorloper van die Omgevingswet. We werken ermee alsof die wet er eigenlijk al is. Ook bij de Omgevingswet ligt het primaat niet bij de overheid, maar bij private of andere maatschappelijke partijen die initiatieven willen ontplooien. Bij stedelijke kavelruil is precies dat aan de orde.”
En toch is het instrument niet in de Omgevingswet zelf opgenomen, maar in een Aanvullingswet grondeigendom.
“Ja. Er zijn vier aanvullingswetten die gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treden, in 2021. De regeling van stedelijke kavelruil is samen met de bekende Wet voorkeursrecht gemeenten, de Onteigeningswet en nog enkele instrumenten opgenomen in de Aanvullingswet grondeigendom. We hebben er één geheel van gemaakt. Doordat je die instrumenten bundelt en op elkaar afstemt, zijn ze beter te gebruiken, in onderlinge samenhang. Het wordt straks één pakket, een soort goed geordende gereedschapskist voor eigentijds grondbeleid.”
De Kamer zal bij de behandeling vooral willen weten welke lessen zijn geleerd.
“Eéntje kan ik er al geven: stedelijke kavelruil werkt alleen als er een gemeenschappelijk gevoel van urgentie is, dus als mensen echt samen iets willen bereiken. Dan is er een gedeeld belang en komt er echt beweging in de zaak. Een andere les: om er schot in te krijgen en te houden, is een onafhankelijke derde nodig. Een partij zonder zakelijk belang, maar mét inzicht in de eigendomssituatie. Die objectief kan kijken naar verwachtingen en uitgangspunten. Dat kan het Kadaster zijn: dat heeft goed zicht op de grondverhoudingen. En kennis van zaken. En dat bevordert, zo is gebleken, ieders gevoel van rechtszekerheid. Want iedereen die meedoet, wil natuurlijk wel weten of het echt klopt wat er gebeurt. Maar ook de gemeente kan een rol spelen.”
Heeft de gemeente daarvoor niet te veel verschillende rollen? Handhaver, wetgever, scheidsrechter?
“In ieder geval moet de rol die de gemeente speelt glashelder zijn. Als de gemeente het initiatief neemt voor kavelruil, is dat zo. Maar als de particulieren dat initiatief nemen, is de gemeentelijke rol heel anders. Dat verschil moet duidelijk zijn. En vooral ook blijven.”
Wat is nu verder van het Rijk te verwachten?
“We gaan door met het delen van kennis, met het uitdragen van goede resultaten. We zullen goede voorbeelden blijven delen om te laten zien hoe dit werkt. En overigens ook de minder goede voorbeelden, als ze er zijn. Of nog komen.”
Sommigen zien iets in vrijstelling van de overdrachtsbelasting bij kavelruil. Zo’n financiële prikkel zou wel eens heel bevorderlijk kunnen zijn.
“Daar is over gediscussieerd met het ministerie van Financiën. Daar stond men er niet meteen afwijzend tegenover. De discussie is wat mij betreft nog niet afgerond. Het zit nu niet in de Aanvullingswet grondeigendom. Ik blijf het interessant vinden, zeker ook in krimpregio’s, als daar bijvoorbeeld plannen bestaan om woningen te slopen.”
Tot slot. Je bent hier al geruime tijd mee bezig. Is dit leuk?
“Ja. Het is boeiend om te zoeken naar écht goed werkend grondinstrumentarium, in de volle breedte, als motor voor gebiedsontwikkeling. De overheid kan allerlei dingen doen, of laten, en het is leuk om na te denken over dingen die werken, terwijl je toch zoveel mogelijk initiatief aan de samenleving laat. Als iets blijkt te werken, geeft dat veel voldoening.”
Dit artikel verscheen eerder in het magazine ‘Kijk op… kavelruil in de stad’, in opdracht van het Kadaster gemaakt door Elba-Rec.
Cover: ‘Hans Tijl -> Interview kadaster’
Door Kadaster
