Herstructureren: dit zijn de lessen van de routiniers in het vak

De komende jaren zal er een stevige herstructurering plaatsvinden in veel kwetsbare wijken. Dit omvat de fysieke aanpak van woningen, voorzieningen en de openbare ruimte, maar moet gepaard gaan met een brede wijkaanpak gericht op sociale doelen. Een greep uit de opgaven voor kwetsbare wijken: het uitbreiden van de woningvoorraad, verduurzaming, de aanpak van achterstallig onderhoud en het verminderen van sociaaleconomische achterstanden en gezondheidsverschillen. Woningen toevoegen door middel van verdichten en het werken aan gemengde wijken lijken twee belangrijke strategieën te blijven binnen de aanpak van kwetsbare wijken. Platform31 sprak met 16 ervaren onderzoekers, opbouwwerkers, ambtenaren en andere deskundigen. Welke lessen over gemengde wijken en verdichten willen zij meegeven aan een nieuwe generatie stadsvernieuwers?

Gemengde wijken

Het werken aan gemengde wijken kent een lange beleidstraditie in Nederland. Al sinds de Tweede Wereldoorlog sturen bestuurders en beleidsmakers op de bevolkingssamenstelling van wijken. Cies de Theije, adviseur en oud-bestuurder in Rotterdam-Delfshaven, ziet na al die jaren nog steeds onduidelijke definities van menging: “Het is vaak niet helder of er sprake is van het mengen van mensen of woningtypes, dat moet je goed definiëren.”

Door het vervangen van oude corporatiewoningen proberen beleidsmakers bewoners met een hogere sociaaleconomische status aan te trekken, maar dat beestje benoemen zij meestal niet bij de naam. Pieter Hooimeijer, emeritus hoogleraar Sociale Geografie en Demografie (Universiteit Utrecht), ziet een duidelijke verklaring voor de populariteit van mengen door middel van sloop en nieuwbouw: “Een dergelijke aanpak doet het met name goed bij handelingsverlegen wethouders. Het draagt bij aan het gevoel dat er iets gebeurt in de wijk.” Ook ziet hij financiële motieven: “Menging is goed voor de vastgoedwaarde van de portefeuille van woningcorporaties.”

Ondanks de jarenlange inzet op gemengde wijken zien experts op veel plekken juist een omgekeerde trend van ontmenging. Hoogleraar Urban Geography (TU Delft) Maarten van Ham constateert dat de segregatie op basis van inkomen en opleiding toeneemt. “Hoogopgeleide tweeverdieners met veel geld clusteren bij elkaar in de buurt. Zij hebben de keuze om te bepalen waar ze willen wonen.” Dat heeft negatieve effecten voor de rest van de samenleving: “Er ontstaat zo een tweedeling in de maatschappij, wat zich bijvoorbeeld uit in gesegregeerde scholen,” constateert Van Ham.

Ervaren opbouwwerker Laurie Hermanns ziet die ongelijkheid ook toenemen in haar werk: “De laatste tien jaar wonen mensen met veel en weinig geld steeds meer uit elkaar. Gelijkwaardigheid is belangrijk: het gaat mis zodra één van de groepen in de meerderheid is.” Het ideaalbeeld van een gemengde wijk blijft wenselijk: een wijk met een diversiteit aan inkomensgroepen, sociale cohesie en een goede leefbaarheid. In de praktijk ondervinden mensen met een lagere sociaaleconomische status vaak nadelen bij wijkaanpakken die moeten zorgen voor menging. Zij moeten hun woning uit om plaats te maken voor rijkere inkomensgroepen. Pieter Hooimeijer: “Dat is een vorm van sociale uitsluiting. Mengen door verdichting ben ik niet tegen, maar sloop vermindert de sociale cohesie in een wijk.”

Langetermijneffecten

Op de korte termijn kan menging dus zorgen voor pijnlijke negatieve effecten voor bestaande bewoners. Op de lange termijn is menging echter effectief, zien experts. Bas Verstijnen, Commercieel Manager bij Heijmans Vastgoed, heeft dan ook de toekomst voor ogen als hij werkt aan een gebiedsontwikkeling. “In Den Haag Zuidwest gaan we vijftien jaar aan de slag. Dat zijn drie rondjes lagere school voordat de resultaten zichtbaar worden.” Hoogleraar Maarten van Ham ziet in zijn onderzoek het spanningsveld tussen nadelen op de korte termijn en positieve effecten in de toekomst: “Je moet niet alleen naar hier en nu kijken, maar ook naar volgende generaties. Dan botsen de belangen van de huidige bewoners met de ambities op lange termijn.”

Dat inzicht is in de wetenschap ook met de jaren gekomen, stelt Van Ham: “Toen ik twaalf jaar geleden hoogleraar werd, was het beeld dat menging niet werkt. We zien door nieuw onderzoek over langere periodes steeds meer indirect bewijs dat gemengde wijken qua inkomen positieve effecten hebben op onder meer gezondheid, opleidingsniveau en welzijn.” Dat concludeert hij uit het onderzoek naar negatieve buurteffecten: “Opgroeien en wonen in een achterstandswijk heeft negatieve effecten op individuele uitkomsten zoals inkomen en werk later in het leven. Daaruit kan je afleiden dat je via menging iets moet doen aan grote ruimtelijke concentraties van armoede en achterstand.”

Voor een succesvolle wijkaanpak moet sociale menging samengaan met andere interventies, waarschuwen de experts. Rian Peeters, ruim veertig jaar werkzaam in de volkshuisvesting, ziet dat buurten veelal de vindplaats van problemen zijn maar zelden de plek waar die worden opgelost: “Menging leidt eerder tot afschaffen van problemen dan tot het oplossen ervan.” Daarom pleiten de aanwezige experts ervoor om ook te zorgen voor goed onderwijs en ondersteuning van kwetsbare bewoners. Daarnaast zijn publieke voorzieningen als bibliotheken en buurthuizen essentieel. Voor opbouwwerker Laurie Hermanns zijn dat de randvoorwaarden om te kunnen mengen: “De informele ontmoetingsplekken die veelal zijn wegbezuinigd moeten weer terugkomen.” Hermanns ziet ook dat er te veel is vertrouwd op de zelfredzaamheid van bewoners: “Er moet weer meer professionele bewonersondersteuning rondlopen in de wijken.”

Verdichten is, net als de gemengde wijk, geen nieuw principe. ‘Bundeling van verstedelijking’ en de ‘compacte stad’-gedachte hebben vanaf de jaren 80 van de vorige eeuw duidelijk hun sporen achtergelaten. Totdat het Rijk in 2011 deze ambitie uit handen gaf. Sindsdien is het aandeel nieuwbouwwoningen dat buiten de bebouwde kom gebouwd wordt, volgens cijfers van het Kadaster, gestegen van één op de vijf naar één op de drie woningen. Daarbovenop is er nog een trend te zien. De bezetting van onze woningen neemt al jaren af en het aantal eenpersoonshuishoudens neemt toe. “Door deze huishoudensverdunning,” constateert Charlotte Nauta, managing consultant ruimtelijke ontwikkeling bij BMC, “verarmen wijken qua samenstelling en zien we het voorzieningenniveau verschralen.” Huishoudensverdunning heeft – samen met andere factoren – geleid tot de gigantische woningnood waar Nederland momenteel te maken heeft. Als oplossing zoekt men ruimte voor het bouwen van nieuwe woningen binnen onze bestaande steden en wijken. Dit is voor velen reden om het verdichten van onze wijken opnieuw hoog op de agenda te zetten.

Ruimtelijke en sociale kwaliteit

“Tot recent was de reactie van overheden op woningnood om buitenstedelijk te ontwikkelen. Daar is nu een bijna complete omkering te zien,” erkent Martin van der Maas, planoloog bij de gemeente Amsterdam. Helaas wordt verdichting door zittende bewoners niet vanzelfsprekend als een verbetering van hun wijk gezien. “Zij zien vooral een verstoring van de rust en toenemende druk op de wijk”, aldus Cies de Theije. “Ook worden veel naoorlogse wijken gewaardeerd om het vele groen,” stelt Arnold Reijndorp, emeritus hoogleraar Sociaal-Economische en Ruimtelijke Ontwikkelingen van Nieuwe Stedelijke Gebieden aan de Universiteit van Amsterdam. “Men is terecht bang dat dat wordt opgeofferd.” Dit laat zien waarom oog voor leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit volgens experts essentieel is. Maar het laat ook zien waarom het perspectief van de bestaande bewoners onontbeerlijk is in het herontwerp van de wijk. “Als je bewoners onderdeel laat zijn van het proces en de keuzes, dan kun je verantwoord verdichten op de plekken waar het geen probleem voor hen vormt,” bepleit Hermanns.

Maar verdichten hóéft geen achteruitgang van de kwaliteit en leefbaarheid te betekenen, integendeel. Ed de Meyer, opbouwwerker in Rotterdam, legt uit hoe gebiedsontwikkeling in de wijk positief uit kan werken op de ruimtelijke kwaliteit. “In Cool-Zuid verdubbelt de bevolking door de komst van twee nieuwbouwtorens. Dankzij deze investering en doordat bewoners bewust gevraagd is hoe zij willen omgaan met hun buurt wordt er gewerkt aan vergroening, energieopwekking en klimaatadaptatie. Net als destijds in de stadsvernieuwing [1975-1995, red.], werkt men op al deze thema’s weer met werkgroepen. Die aanpak werkt,” illustreert De Meyer. Verdichting kan via het verbeteren van de kwaliteit van de openbare ruimte bijdragen aan de leefbaarheid en ervaren veiligheid van de buurt.

De ruimtelijke kwaliteit moet bovendien niet alleen worden ingetekend in de verdichtingsplannen, maar ook op peil gehouden worden. De Theije: “Denk na over de beheer-consequenties van verdichten. Meer mensen in de wijk betekent meer druk op de openbare ruimte, reserveer daarom budget voor herinrichting en het beheer daarvan.” Ook maatschappelijke voorzieningen mogen in ditzelfde licht niet ontbreken. “Investeer in die ontmoetingsplekken, maar investeer vooral ook in de professionals die samen met de mensen leven in die voorzieningen blazen,” beargumenteert Lex Veldboer, lector Stedelijk Sociaal Werk bij de Hogeschool van Amsterdam.

Verdichten ziet er in iedere wijk anders uit. Zo licht Reijndorp toe: “De verdichtingsopgave is totaal verschillend voor een jaren 30-buurt of een naoorlogse wijk. En dat geldt ook voor woonerfwijken die nu steeds meer in beeld komen om te verdichten. Er is differentiatie in onder meer het aantal toe te voegen woningen, het gewenste voorzieningenniveau, het aandeel corporatiebezit, het type inwoners en de staat van de woningen en van de openbare ruimte.” Daarnaast vindt er in veel wijken al organische verdichting plaats, legt Verstijnen uit: “Bedrijfslocaties en maatschappelijk vastgoed transformeren beetje bij beetje in woningen, en bestaande woningen worden bijvoorbeeld verkamerd. Ook hierbij geldt dat je niet op een goede manier kunt verdichten zonder investeringen in de openbare ruimte en voorzieningen.”

Naast de locatie en de mate van verdichting, vraagt ook het type woningen wat je bijbouwt om aandacht. Stadsontwikkelaar Annius Hoornstra legt uit hoe je in de behoeften van de inwoners van de wijk kunt voorzien door de juiste type woningen te bouwen. “Vraag mensen in de wijk naar hun woonbehoefte en stel samen met inwoners een gedifferentieerd woningbouwprogramma op. Zo zorg je dat de extra woningen voor mensen in de wijk van waarde zijn, en werk je via verdichting aan een betere toekomst voor de wijkbewoners.”

Net als bij slopen en nieuwbouwen voor een gemengde wijk, is het bij verdichting de vraag hoe het uitwerkt voor huidige en toekomstige bewoners. Nieuw onderzoek en praktijkervaringen zullen de komende jaren uitwijzen of verdichting een positieve rol kan spelen in de beoogde doelen van de wijkaanpak.

Kwetsbare wijken zien een enorme opeenstapeling van opgaven. Alleen een brede wijkaanpak – een waarbij sociale interventies en fysieke oplossingen in samenhang worden ingezet – kan een uitkomst bieden waar huidige en toekomstige generaties wijkbewoners er echt op vooruitgaan. ‘Oude’ concepten, zoals mengen van het woonaanbod en slim verdichten, zullen ook voor een nieuwe generatie stadsvernieuwers relevant blijven. Ervaring uit de afgelopen beleidsperiodes laat zien dat zorgvuldigheid daarbij geboden is. Anders maakt ingrijpende herstructurering meer kapot dan dat het bijdraagt aan de beoogde – in wezen sociale – doelen. Dat geldt voor zowel mengen als verdichten.

Want, anders dan bij fysieke ontwikkeling, is het sociale geen project. Dat benadrukt Reijndorp: “Sociale vernieuwing laat zich niet als een project organiseren, maar vraagt om permanente aandacht.” Volgens hem vraagt werken aan hardnekkige sociale opgaven om continue innovatie door zowel bewoners als kritische professionals op het sociale en ruimtelijke terrein. “Hun capaciteiten, kennis en creativiteit moet je in de aanpak benutten en de ruimte geven.” En toch. Ook als je de behoeften van zittende bewoners in de plannen meeneemt, blíjft herstructurering een enorme verstoring van de sociale verbanden in de wijk. Slopen in de wijk, verhuizen en ook renoveren is zeer ingrijpend in een mensenleven.

Om de relatie tussen bewoners én nieuwkomers voor de lange termijn te versterken is het volgens experts cruciaal te investeren in ontmoeting. “Informele ontmoeting is waar je verschil kunt maken,” oppert Hooimeijer. Dat beaamt Hermanns: “Creëer een klimaat waarin informele verbindingen kunnen worden gelegd.” Op straat én op ontmoetingsplekken door de wijk heen. De wijkaanpak is dus niet af zonder investeringen in een kwalitatieve openbare ruimte en bruisende maatschappelijke voorzieningen.